Funcţiile politicii financiar-bugetare
Componenta principală a politicii financiare o reprezintă politica fiscală. Conform specialiştilor în domeniu, se consideră că politica fiscală cuprinde „ansamblul deciziilor de natură fiscală luate de factorul decident public în scopul asigurării resurselor financiare destinate finanţării nevoilor publice şi al realizării unor finalităţi de natură economico-socială”.
De asemenea, există specialişti care consideră că, în sens larg, politica fiscală „se constituie în cadrul activităţii autorităţii publice de percepere şi utilizare a resurselor necesare satisfacerii consumului public şi furnizării de servicii şi bunuri publice. Prin politica fiscală se stabilesc volumul şi provenienţa resurselor de alimentare a fondurilor publice, metodele de prelevare care urmează a fi utilizate, obiectivele urmărite, precum şi mijloacele de realizare a acestora”.
Există şi specialişti care au scos în evidenţă faptul că în conţinutul politicii fiscale trebuie să se facă referire şi la cheltuielile publice, considerându-se că „problematica politicii fiscale nu se rezumă numai la opţiunile asupra procurării resurselor financiare la dispoziţia statului, ci şi la cheltuielile pe care le au în vedere autorităţile publice”.
Economiştii americani Richard şi Peggy Musgrave afirmau că politica financiar-bugetară îndeplineşte trei funcţii importante:
• funcţia de alocare, prin care serviciile cu caracter special sunt distribuite prin intermediul autorităţilor publice ce asigură satisfacerea unor nevoi sociale (cultură, învăţământ, justiţie, apărare naţională);
• funcţia de distribuire, realizată prin impozite şi cheltuieli publice, devine necesară în măsura în care distribuirea veniturilor şi averii între persoanele fizice şi juridice (influenţate de modul de repartizare a factorilor de producţie şi a formelor de proprietate) nu este în concordanţă cu necesităţile şi justiţia socială;
• funcţia de stabilizare, prin care se urmăreşte atingerea unui grad înalt de ocupare a forţei de muncă, stabilitatea preţurilor, o situaţie solidă a balanţei de plăţi externe, precum şi o rată a creşterii economice.
Principiile impunerii fiscale
Principiile impunerii au fost formulate pentru prima dată de către economistul englez Adam Smith sub forma unor maxime sau principii fundamentale, respectiv:
• maxima de justiţie, conform căreia cetăţenii fiecărui stat trebuie să contribuie la acoperirea cheltuielilor publice atât cât le permit facultăţile proprii, respectiv mărimea veniturilor obţinute sub protecţia statului;
• maxima de certitudine, ce vizează legalitatea impunerii şi presupune ca mărimea impozitelor datorate să fie certă, şi nu arbitrară;
• maxima comodităţii, potrivit căreia perceperea impozitelor trebuie să aibă loc la termenele şi în modalităţile cele mai convenabile pentru contribuabil;
• maxima economiei şi randamentului impozitelor, care urmăreşte instituirea unor impozite cât mai puţin apăsătoare pentru contribuabil şi asigurarea încasării acestora cu un minim de cheltuieli.
Economistul francez Maurice Allais, laureat al premiului Nobel pentru economie, apreciază că principiile generale ale impunerii într-o societate liberă şi democrată sunt următoarele: individualitatea, nediscriminarea, impersonalitatea, neutralitatea, legitimitatea şi lipsa arbitrariului.
Principiile impunerii fiscale formează un sistem unitar ale cărui componente se întrepătrund şi influenţează reciproc, acestea fiind:
• principiile de echitate fiscală, care presupun necesitatea impunerii diferenţiate a veniturilor şi a averilor;
• principiile de politică financiară includ cerinţele ce trebuie îndeplinite de orice impozit nou introdus în practică: un randament fiscal ridicat, o stabilitate şi elasticitate acceptabile;
• principiile de politică economică, ce vizează folosirea de către stat a impozitelor nu numai ca mijloc de formare a bugetului public, dar şi ca pârghii de influenţă asupra dezvoltării unor ramuri economice, pentru a stimula sporirea producţiei sau/şi a consumului unor bunuri sau servicii, în vederea extinderii sau limitării relaţiilor comerciale externe;
• principiile social-politice, guvernele încercând prin politica fiscală să menţină încrederea populaţiei în politica pe care o promovează, ca şi influenţa ce o au în rândul anumitor categorii sociale.
Principalele impozite percepute de guvern
Rolul alocativ, distributiv şi chiar cel reglator ale statului implică resurse financiare pe care statul şi le procură prin vânzarea anumitor prestaţii, prin fiscalitate şi, dacă aceste resurse nu sunt suficiente, prin împrumut.
Veniturile cu caracter fiscal ale administraţiei publice centrale sunt:
• impozite directe (impozite pe venit, impozite pe profit, impozite pe avere);
• impozite indirecte (taxa pe valoarea adăugată, taxe de consumaţii sau accize, monopoluri fiscale, taxe vamale);
• taxe de înregistrare şi de timbru (taxe judecătoreşti, taxe de notariat, taxe consulare, taxe de administraţie);
Structura resurselor financiare publice este însă foarte diferită de la o ţară la alta.
În timp ce în ţările dezvoltate cea mai mare parte a resurselor financiare publice este determinată de impozitele directe, în ţările în curs de dezvoltare – printre care se numără şi România – sursa principală o constituie impozitele indirecte, în special impozitele pe consum (TVA, accize).
Impozitul pe venitul persoanelor fizice reprezintă la ora actuală sursa cea mai importantă de prelevare fiscală, cel puţin în ţările OCDE, în care aduce aproximativ 30% din încasările fiscale.
Impozitele şi eficienţa
Ansamblul normelor şi reglementărilor de stabilire şi percepere a impozitelor şi taxelor poartă numele de fiscalitate.
Realizarea funcţiilor fiscalităţii este condiţionată de existenţa unui sistem fiscal corespunzător unor criterii, ca:
• echitate;
• eficienţă;
• acceptabil pentru contribuabili (simplitate, transparenţă, respect al sferei private, cost administrativ rezonabil, constanţă şi coerenţă în ansamblu);
• randament pentru fisc(gradul de încasare a taxelor şi impozitelor, costul administrării fiscale);
• supleţe funcţională (flexibilitate şi stabilitate pentru a satisface nevoile politicii economice pe termen scurt, mediu şi lung);
• compatibilitate în plan internaţional.
Criteriul echităţii şi criteriul eficienţei sunt, de departe, cele mai importante în elaborarea sau reforma unui impozit sau a întregului sistem fiscal.
Criteriul de echitate stipulează că distribuirea sarcinii fiscale trebuie să fie echitabilă. Simplitatea însă se opreşte aici pentru că există o contradicţie între cele două principii ce definesc echitatea: echivalenţa şi capacitatea contributivă.
În primul rând, principiul echivalenţei susţine că fiecare contribuabil trebuie să plătească sub forma impozitului o valoare corespunzătoare prestaţiilor publice de care dispune. Conform acestui principiu ar trebui să existe o strânsă legătură între impozit şi cheltuiala publică aferentă şi un contract voluntar între cetăţeni şi stat.
În al doilea rând, principiul capacităţii contributive stipulează ca sarcina fiscală să fie distribuită între subiecţii economici în conformitate cu posibilităţile lor de contribuţie la finanţarea prestaţiilor publice, adică după capacitatea lor economică. Acest principiu distruge legătura prestaţii publice-impozite şi face ca în materie de fiscalitate deciziile să fie independente de cele în materie de cheltuieli publice. Aplicarea acestui principiu reclamă definirea unui etalon de măsură a capacităţii contributive şi a unei norme de repartizare în funcţie de capacitatea contributivă a sarcinii fiscale. Capacitatea contributivă este, în principiu, evaluată cu ajutorul unor indicatori ca: venitul, averea sau consumul.
Conform principiului echităţii orizontale contribuabilii cu aceeaşi capacitate contributivă trebuie trataţi în mod identic, în timp ce principiul echităţii verticale stipulează că indivizii care nu au aceeaşi capacitate contributivă trebuie trataţi în mod diferit, după un grad apropiat de inegalitate.
Studiul echităţii sistemului fiscal nu se reduce doar la definirea distribuirii echitabile a sarcinii fiscale între contribuabili (criteriul de echitate), ci implică şi studiul incidenţei fiscalităţii asupra distribuirii veniturilor, adică a repercursiunii sarcinii fiscale a contribuabililor legali asupra contribuabililor efectivi. Deşi, într-un regim democratic, orice sistem fiscal reflectă preferinţele cetăţenilor, impozitul este asociat întotdeauna cu o constrângere, pe care fiecare încearcă să o minimizeze sau să o evite. Acest lucru este posibil prin:
• recuperarea sarcinii fiscale asupra altor agenţi economici (translaţii sau repercursiune a impozitului);
• modificarea factorilor asietei fiscale (adaptarea comportamentului economic);
• evaziune sau fraudă fiscală.
Amplitudinea translaţiei sau repercusiunii unui impozit depinde de o serie de factori: tipul impozitului, natura baremului de impozitare, elasticitatea ofertei şi cererii în funcţie de preţ, structura pieţei, durata perioadei de ajustare etc.
Modificarea factorilor asietei fiscale (modificarea planurilor de consum sau economii, reorganizarea metodelor de producţie sau comercializare, reducerea intensităţi sau calităţii efortului personal etc.) şi evaziunea fiscală provoacă distorsiuni în planul alocării resurselor şi, implicit, al eficienţei economice.
La baza distorsiunilor în planul alocării resurselor stau o serie de efecte pe care prelevările fiscale le generează. A.C. Pigou vorbeşte de efectul de anunţ (toată gama de reacţii a contribuabilului care, la anunţul că are de plătit un impozit, caută să-şi reducă povara) şi de efectul de venit (înglobează consecinţele plătirii unui impozit, adică efectul deflaţionist al prelevării fiscale ce se repercutează mai mult sau mai puţin asupra cererii de bunuri şi servicii).
Perceperea impozitelor generează şi un efect de substituţie.
Aşa cum în planul echităţii se vorbeşte de un criteriu de echitate, în planul eficienţei, criteriul de neutralitate stipulează că un bun sistem fiscal trebuie să fie neutru, adică să nu provoace distorsiuni, repercusiuni negative asupra alocării resurselor.
Situaţia de conflict echitate-eficienţă impune căutarea celor mai bune soluţii de compromis.
Presiunea fiscală, puterea de cumpărare şi protecţia socială
Presiunea fiscală exprimă intensitatea cu care sunt prelevate venituri de la persoane fizice sau juridice ori la nivelul întregii societăţi, prin intermediul impozitării. Un alt termen care poate fi utilizat pentru a exprima presiunea fiscală este cel de grad de fiscalitate.
Comparativ cu câteva dintre ţările cu o economie dezvoltată (vezi tabelul nr.1). României îi este caracteristic un nivel mediu de fiscalitate. În conformitate cu Raportul anual pe 1996 al B.N.R., tendinţa de scădere a gradului de fiscalitate în România din ultimii ani nu s-a datorat înlesnirilor legale, ci indisciplinei “financiare care s-a accentuat şi a îngreunat colectarea veniturilor cuvenite statului”.
Presiunea fiscală are o mare relevanţă economică, deoarece indică măsura în care veniturile nominale ale populaţiei sunt ajustate prin intermediul impozitării şi, în acelaşi timp, arată măsura sau gradul în care bugetul de stat îşi procură veniturile pe calea prelevării de impozite.
Presiunea fiscală poate fi analizată atât pentru impozitele directe (modalitatea cea mai utilizată), cât şi pentru totalitatea prelevărilor la buget efectuate în societate prin intermediul impozitării. De asemenea, presiunea fiscală poate fi cercetată atât ca o mărime medie, cât şi ca una marginală, atât ca o mărime absolută, cât şi ca indice sau rată de creştere.
Interpretarea presiunii fiscale şi efectele acesteia
Presiunea fiscală poate fi interpretată:
1. din perspectiva plătitorului de impozite
Presiunea fiscală exprimă gradul de supunere a contribuabilului la suportarea sarcinii fiscale stabilite de lege. Chiar denumirea de presiunea fiscală este de natură să sugereze că ea semnifică pentru plătitor o sarcină, o obligaţie. De aceea, mărimea presiunii fiscale arată ce parte procentuală din venitul care constituie materia impozabilă va fi sustrasă pentru nevoile generale ale societăţii. Creşterea coeficientului presiunii fiscale indică o creştere a prelevării relative la bugetul statului, adică o reducere relativă a venitului disponibil, în timp ce o reducere a sa semnifică păstrarea unei mai mari părţi din venitul câştigat de către individ la dispoziţia acestuia. Modificarea ratei marginale a impozitării sau a presiunii fiscale semnifică, în cazul creşterii, o penalizare (descurajare) a efortului de mărire a venitului, iar, în cazul scăderii, o premiere (încurajare) a acestui efort de mărire a venitului.
2. din perspectiva statului încasator de impozite
Mărimea presiunii fiscale indică ce parte din venitul naţional creat de către agenţii economici urmează să se constituie ca venituri bugetare pe calea impozitării. Pentru stat, creşterea presiunii fiscale indică o relaxare a mecanismului de finanţare a cheltuielilor bugetare (a deficitului bugetar), în timp ce o scădere a lui atenţionează asupra tensionării acoperirii deficitului bugetar. Din perspectiva statului, este importantă şi semnificaţia legată de politica economică, în speţă de politica fiscală. Astfel, în perioadele de inflaţie, când este necesară reducerea masei monetare aflate în circulaţie, statul procedează la o creştere a presiunii fiscale, în timp ce în perioada de recesiune, când trebuie stimulată cererea, statul reduce presiunea fiscală, lăsând mai multe venituri la dispoziţia consumatorilor. În ceea ce priveşte valoarea ratei marginale a presiunii, o creştere a ei va fi rezultatul unei politici restrictive (de descurajare a cererii), iar o diminuare a ei va fi semnalul unei politici expansive a cererii.
3. din perspectiva teoriei economice şi a teoriei finanţelor publice
Deşi mărimea absolută a coeficientului presiunii fiscale este destul de sugestivă, indicând raportul în care venitul naţional se împarte între consumul de bunuri private şi consumul de bunuri publice, mult mai relevant este să se analizeze dinamica acestui coeficient. Mai mult decât atât, este interesant de analizat modul în care cei doi factori implicaţi în definirea conceptului de presiune fiscală – mărimea impozitului, legată de mărimea şi structura ratelor individuale de impozitare, pe de o parte şi mărimea materiei impozabile, pe de altă parte – contribuie la variaţia coeficientului de presiune fiscală. Astfel, dacă se constată o creştere a coeficientului de presiune fiscală în timp ce materia impozabilă s-a menţinut la nivelul anterior, înseamnă că s-a produs o modificare de structură a ratelor individuale de impozitare (de exemplu, pe tranşe de venituri sau pe categorii de venituri), care descurajează activitatea economică. Dacă, dimpotrivă, se constată o scădere sau menţinere a coeficientului de presiune fiscală în timp ce volumul materiei impozabile a crescut, atunci înseamnă că structura ratelor de impozitare este stimulativă pentru agenţii economici.
În ceea ce priveşte efectele presiunii fiscale există două categorii de efecte ale presiunii fiscale: efecte economice şi efecte sociale. Cele două categorii de efecte se intercondiţionează în formarea şi modificarea comportamentului agenţilor economici sub impactul presiunii fiscale.
Efectele economice apar la nivelul modificării cererii agregate la nivelul societăţii, precum şi la nivel individual. La nivel agregat, creşterea presiunii fiscale conduce la reducerea cererii globale prin preluarea unei părţi mai mari din venitul nominal la dispoziţia statului. Scăderea cererii agregate pentru consumul privat este, într-o oarecare măsură, compensată prin creşterea cheltuielilor publice, adică prin creşterea consumului de bunuri publice. Dimpotrivă, scăderea presiunii fiscale are ca urmare creşterea părţii venitul nominal lăsat la dispoziţia agenţilor economici, ceea ce măreşte cererea de bunuri private. Aceste efecte sunt avute în vedere la nivelul politicii fiscale astfel: pentru relansarea economică se va reduce presiunea fiscală, iar pentru stoparea fenomenelor inflaţioniste se va spori presiunea fiscală.
Trebuie avut în vedere şi faptul că manevrarea presiunii fiscale din perspectiva necesităţilor de finanţare a deficitului bugetar are unele restricţii descrise de curba Laffer şi anume: există un grad optim al presiunii fiscale, la care veniturile bugetare sunt maxime. Creşterea presiunii fiscale peste acest prag are ca efect nu creşterea veniturilor bugetare, ci scăderea lor, ca urmare a descurajării muncii şi a afacerilor care sunt penalizate suplimentar prin valoarea mai mare a prelevărilor la buget a veniturilor obţinute.
Efectele economice se manifestă nu numai la nivel global, ci şi la nivelul structurii cererii agregate. Astfel, în funcţie şi de tipul de impozitare, veniturile mai mari sunt, de regulă, impozitate mai mult decât cele mai mici, în timp ce agenţii economici cu venituri mici primesc mai mult din resursele bugetare decât cei cu venituri mari, ceea ce arată ca efect modificarea comportamentelor de consum, de acumulare şi de investiţii la nivelul societăţii.
Efectele sociale se manifestă în forma scăderii capacităţii de cumpărare la nivelul venitului real (deci prin scăderea venitului nominal, nu prin creşterea preţurilor). Totuşi, acest efect este contradictoriu, întrucât cei cu venituri mici sunt compensaţi prin politica de protecţie socială asigurată prin intermediul bugetului de stat.
Presiunea fiscală exercită un efect direct şi asupra muncii. Asupra muncii se repercutează variaţia impozitului pe salariu, care este un impozit direct, deci plătitorul impozitului coincide cu cel ce suportă această sarcină financiară. Efectul imediat al creşterii impozitului asupra salariaţilor este acela că reduce venitul disponibil. În cazul în care impozitarea salariului este o impozitare proporţională omogenă (adică nu este defalcată pe tranşe de venit), creşterea impozitării va reduce venitul nominal al salariaţilor proporţional cu venitul lor brut. Acest lucru descurajează munca, deoarece, cu cât este mai mare venitul brut obţinut, cu atât este mai mare impozitul plătit către stat. Este necesară o analiză mai aprofundată, pe baza ratei marginale de impozitare. Rata marginală de impozitare arată cu câte unităţi creşte impozitul atunci când venitul creşte cu o unitate. În mod corelativ, se poate determina o rată marginală a venitului disponibil.
Comportamentul de muncă al agenţilor economici în raport cu variaţia presiunii fiscale asupra salariilor va fi următorul: atâta timp cât rata marginală a venitului disponibil este pozitivă, munca nu va fi descurajată de variaţia presiunii fiscale, această descurajare începând să acţioneze din momentul în care rata marginală a venitului disponibil devine negativă. Se observă că în cazul impozitării proporţionale omogene (fără diferenţierea ratei impozitului pe tranşe de venituri), descurajarea comportamentului de extindere a muncii va apare doar la impozitarea 100% a salariului.
Totuşi, în practică, salariaţii apreciază că doar o anumită valoare minimă a ratei marginale a venitului disponibil “merită” efortul de a mări cantitatea de muncă depusă în activitatea economică. Se poate numi această valoare prag de descurajare fiscală a muncii. Mărimea concretă a valorii pragului de descurajare fiscală a muncii depinde de mai mulţi factori: costul de oportunitate al creşterii timpului alocat muncii, dobânda bancară care ar putea fi obţinută prin depunerea surplusului de venit disponibil la bancă etc.
Presiunea fiscală acţionează şi asupra puterii de cumpărare prin intermediul variaţiei venitului disponibil al agenţilor economici: măreşte acest venit atunci când scade şi micşorează acest venit atunci când creşte. Cum venitul disponibil este venitul care se manifestă pe piaţă sub forma cererii, rezultă că variaţia presiunii fiscale acţionează asupra puterii de cumpărare a agenţilor economici. Puterea de cumpărare creşte atunci când scade presiunea fiscală şi creşte venitul disponibil la persoanele fizice şi firme.
