1. DEFINITIA SI CARACTERISTICILE PROCESULUI BUGETAR
Procesul bugetar consta în repartizarea luarii deciziei bugetare pe nivelurile sau partile implicate în elaborarea bugetului, stabilindu-i fiecarui actor institutional competentele si termenele pentru a asigura întocmirea bugetului în termenul legal.
În unele lucrari procesul bugetar este definit ca fiind “un ansamblu de operatiuni care se succeda anual si privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, încheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar”. Aceasta definitie este deci mai extinsa, incluzând în procesul bugetar si executia, încheierea si controlul bugetar.
Uneori, descrierea procesului bugetar pare fi o lista a datelor de raportare, care pot fi respectate sau nu, însa procesul bugetar este mai mult decât un scadentar al fluxului deciziilor. Procesul bugetar este o succesiune de secvente politice, deoarece: (1) participantii au un control asupra a ceea ce trebuie cheltuit, putând sa opteze pentru un program (proiect) sau altul; (2) structureaza concurenta dintre entitatile finantate de la buget si dintre programe si (3) influenteaza sau ar trebui sa influenteze rezultatele politicilor, cum ar fi marimea totala a bugetului, distributia costurilor si beneficiilor etc.
Principalele caracteristici ale procesului bugetar sunt:
• concurarea actorilor multipli, cu obiective (scopuri) diferite, la desenarea procesului bugetar;
• vulnerabilitatea procesului la mediul înconjurator (o economie mai dezvoltata sau mai putin dezvoltata, atitudinile cetatenilor fata de cheltuielile publice si fiscalitate, fata de deficitul bugetar);
• separarea platitorului de impozite de decidentul bugetar; procesul bugetar determina atât nivelul de explicitare pentru contribuabili a documentului buget, cât si mecanismele de asigurare a acestei explicitari;
• constrângeri legate în special de nivelul deficitului bugetar, astfel încât luarea deciziei sa aiba loc în conditiile unor astfel de constrângeri.
Prima caracteristica a procesului bugetar este varietatea actorilor implicati în elaborarea bugetului si ei sunt adesea în “conflict” în privinta motivatiilor si scopurilor. Astfel, potrivit Legii finantelor publice si a situatiei de fapt care are loc în decursul elaborarii bugetului de stat, principalii actori sunt: entitatile care sunt finantate de la buget (institutii, unitati administrativ-teritoriale etc.), cunoscute ca ordonatori secundari sau tertiari de credite, ordonatorii principali de credite (conducatorii autoritatilor publice, ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale); Ministerul Finantelor, Guvernul, Legislativul (Parlamentul); grupurile de interese si cetatenii.
Ordonatorii de credite (tertiari, secundari si principali) se considera ca încearca sa-si extinda activitatile entitatilor pe care le reprezinta, ca cererile lor sunt aproape nelimitate si ca alti actori bugetari trebuie sa-si limiteze cererile. Motivele pentru dorinta acestora de expansiune includ prestigiul, mai multi subordonati, mai mult spatiu, mai multe secretare si salarii mai mari. Acesta este comportamentul tipic al birocratilor.
Ministerul Finantelor elaboreaza pentru Guvern proiectul bugetului de stat pe baza proiectelor bugetelor locale. El are sarcina de a comunica ordonatorilor principali de credite (dupa ce acestia au depus propunerile pentru proiectul bugetului de stat) limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului, în vederea definitivarii proiectelor de buget.
Sarcina principala a Ministerului Finantelor este ca, pe baza proiectelor de buget definitivate de ordonatorii principali de credite, sa întocmeasca proiectul bugetului de stat pe care sa-l depuna la Guvern pâna la data de 25 septembrie a fiecarui an, însotit de legea bugetara.
Guvernul , dupa ce îsi însuseste proiectul bugetului de stat elaborat de Ministerul Finantelor, îl supune spre aprobare Parlamentului, cel mai târziu pâna la data de 1 octombrie a fiecarui an, însotit de un raport privind situatia economico-financiara a tarii si proiectia acesteia în anul viitor, precum si de legea bugetara.
Parlamentul aproba bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole, si pe ordonatorii principali de credite. Legislatorul încearca de multe ori sa creasca cheltuielile publice. Motivatia acestui comportament consta în faptul ca parlamentarii sunt constienti ca alegerea lor depinde de abilitatea de care dau dovada pentru furnizarea de servicii publice, de realizarea nor programe si cresterea numarului de locuri de munca în circumscriptiile pe care le reprezinta.
Grupurile de interes sunt preocupate si ele de cresterea bugetului de stat. Ele cauta sa obtina mai multe avantaje pentru membrii lor si sa fie sprijinite fie prin crestere cheltuielilor publice în favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le platesc.
Cetatenii , desi nu au un rol direct în procesul bugetar, au adesea un rol indirect. Ei pot sa voteze prin referendum limitarea veniturilor fiscale, sa respinga anumite forme de fiscalitate sau sa ceara echilibrul bugetar. Ei pot sa-si exprime opiniile cu ocazia alegerilor sau cerând alesilor lor sa tina cont de opiniile prezentate de ei.
Acesti actori variati nu au numai scopuri bugetare diferite si potential conflictual, dar ei, în mod obisnuit, au niveluri diferite de putere. Astfel puterea cea mai mare în cadrul procesului bugetar de la noi o are Guvernul prin intermediul Ministerului Finantelor.
Combinarea diferitelor preferinte si a nivelurilor diferite de putere trebuie sa fie orchestrata prin personalul bugetar, astfel încât sa se obtina acordul tuturor actorilor care trebuie sa respecte regulile jocului. Daca anumiti actori au o putere destul de mare asupra bugetului, ei pot înceta sa participe la procesul bugetar sau pot deveni obstructionisti, blocând orice acord sau impunând solutii rigide si nenegociabile.
O alta caracteristica a procesului bugetar este separarea platitorului de decident, si ea arata ca deciziile în legatura cu câti bani si cum sunt cheltuiti acestia prin intermediul bugetului nu se iau de cei care furnizeaza banii, ci de reprezentantii lor (politicieni). Platitorii si decidentii sunt doua grupuri distincte. Primii nu sunt întrebati sau nu au prioritatea optiunii în legatura cu dorinta lor de a plati sau cât doresc sa plateasca. Puterea statului îi forteaza pe acestia sa plateasca. Ei au doar posibilitate sa protesteze daca platesc prea multe impozite sau banii din impozite sunt cheltuiti împotriva dorintei lor (felul în care ei ar dori sa fie cheltuiti) si sa aleaga noi parlamentari care sa-i reprezinte.
Distributia dintre platitori si decidenti conduce la doua caracteristici importante ale bugetarii publice: responsabilitatea publica (a garanta ca orice leu din banii publici este cheltuit conform aprobarii si a raporta în mod corect contribuabililor cum au fost cheltuiti banii) si acceptabilitatea politica (oficialii publici care iau decizii privitoare la buget sau fortati de ceea ce contribuabilii doresc).
Despre procesul bugetar se poate spune ca scoate în evidenta si faciliteaza unele (sau toate) din urmatoarele obiective:
• cresterea sau reducerea cheltuielilor publice;
• echilibrul sau deficitul bugetar;
• schimbul (negocierea) dintre programe si obiective;
• concurenta sau minimalizarea concurentei;
• controlul financiar si managerial (privind depasirea cheltuielilor publice aprobate si a altor forme de pierderi).
Din cauza ca diferitii actori bugetari au obiective diferite, ar fi dificil sa se ajunga la un consens în legatura cu obiectivele care trebuie accentuate. Unii actori pot pune accentul pe economie si pe eficienta, în timp ce altii, pe reducerea cheltuielilor publice, limitare sferei serviciilor publice etc.
Mediul în care se desfasoara procesul bugetar poate duce la formarea de coalitii, daca apar mai multe probleme care forteaza mai multi actori sa lase la o parte diferentele care-i separa si sa gaseasca o solutie acceptabila.
Procesul bugetar poate fi individualizat (personalizat) din punct de vedere politic în functie de sase caracteristici:
• Dominatia Executivului sau Legislativului asupra procesului bugetar. Formal si legal, Legislativul are adesea puterea de a aproba impozite si a propune cheltuieli publice, dar el poate delega o mai mare putere Executivului. Potrivit Legii finantelor publice si dupa cum se desfasoara procesul bugetar în România, Guvernul are o putere mai mare în cadrul acestui proces.
• Gradul de centralizare se refera la doua concepte interdependente: (1) gradul în care procesul bugetar porneste de jos în sus sau de sus în jos si (2) gradul în care puterea este împrastiata comisii, comitete si oficiali alesi fara un mecanism de coordonare efectiva. La noi, procesul bugetar se desfasoara de jos în sus, dar si de sus în jos, deoarece Ministerul Finantelor stabileste limitele de cheltuieli de care ordonatorii principali trebuie sa tina cont de definitivarea proiectelor de buget.
• Nivelul accesului cetatenilor si grupurilor de interes la procesul bugetar. Procesul este închis daca publicului, presei si grupurilor de interes nu li se permite sa supravegheze luarea sau sa-si exprime punctele lor de vedere pe parcursul procesului bugetar. Procesul bugetar este rareori complet deschis sau complet închis. În cazul tarii noastre tendinta este spre un proces bugetar închis, în care deciziile se iau cu dificultate si departe de ochii publicului si mass-mediei, dar nu este exclusa posibilitatea accesului grupurilor de interes la date si decizii ce privesc procesul bugetar.
• Formatul solicitarilor bugetare , felul informatiei si modul în care aceasta este aranjata pentru a justifica cheltuielile.
Obiectivele-cheie ale bugetului sunt reflectate în tipul bugetului si accentul relativ al acestuia pe controlul cheltuielilor publice, îmbunatatirea managementului, a politicilor, planificarii si eficientei costurilor. Principalele tipuri de buget sunt: bugetul pe domeniu de activitate, bugetele de performanta si bugetele programe.
Bugetul pe domenii de activitate listeaza fiecare minister si în stabileste fiecaruia o suma de bani. Aceasta suma nu este numai o suma globala pentru a fi cheltuita dupa nevoi, ci ea este defalcata pe feluri de cheltuieli publice (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, cheltuieli de capital etc.).
Bugetul de performanta listeaza ceea ce fiecare unitate administrativa încearca sa realizeze, cât planifica sa faca si cu ce resurse. Acest tip de buget raporteaza despre cât de bine s-a descurcat fiecare unitate administrativa cu banii pe care i-a avut în anul precedent. Accentul se pune pe obtinerea celor mai multe servicii pentru o unitate monetara.
Bugetul program împarte cheltuielile publice pe activitati. Uneori bugetele programe sunt în mod oficial legate de un proces de planificare unde obiectivele nationale sunt stabilite si cheltuielile publice sunt alocate în efortul de a realiza aceste obiective.
2. CONTINUTUL SI CARACTERISTICILE BUGETULUI DE STAT
Bugetul de stat este o categorie fundamentala a stiintei finantelor, la definirea careia concura o abordare juridica si alta economica. Sub aspect juridic, bugetul reprezinta un act prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului. “Bugetul de stat prevede si autorizeaza, în forma legislativa, cheltuielile si resursele statului”. Aceasta definitie pune în evidenta necesitatea aprobarii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesita autorizarea prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodata, se subliniaza faptul ca bugetul este un act de previziune a resurselor publice si a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaboreaza pentru o perioada de un an. Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat si executia veniturilor si cheltuielilor publice intervin neconcordante care impun anumite corective si aprobarea de catre puterea legislativa a unor rectificari ale bugetului în cadrul aceluiasi exercitiu bugetar.
În statele democratice moderne, elaborarea, executia si controlul bugetar sunt realizate în conformitate cu procedurile de drept bugetar si în cadrul pricipiilor contabilitatii publice, asigurându-se, în egala masura, un echilibru între puterea legislativa si cea executiva, în conformitate cu prevederile constitutionale.
Legea bugetului de stat este influentata în conceptiile politice, economice si sociale specifice fiecarei perioade, ca si de interesele grupurilor care exercita puterea politica.
Ca document oficial, bugetul de stat evidentiaza nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua în viitor si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului, ca si durata de timp pentru care se elaboreaza bugetul.
Abordarea economica a conceptului de buget subliniaza corelatiile macroeconomice si, în special, legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut. În teoria economica moderna, bugetul este considerat ca o variabila esentiala în determinarea produsului intern brut si a nivelului folosirii resursele. În acest context, politica bugetara genereaza numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii.
Un anumit nivel al produsului intern brut si masura în care acesta este repartizat pentru formarea bruta de capital si consum determina nivelul indicatorilor bugetari si constituie baza evolutiei favorabile a resurselor în viitor.
Bugetul de stat exprima relatiile economice în forma baneasca ce iau nastere în procesul repartitiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politica economica, sociala si financiara ale fiecarei perioade. Aceste relatii se manifesta în dublu sens: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte, ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.
Relatiile de mobilizare a resurselor sunt în principal relatii de repartitie a produsului intern brut în favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor si contributiilor, al prelevarilor din venituri, la care se adauga atragerile de disponibilitati temporar libere din economie prin intermediul împrumuturilor de stat interne. Insuficienta resurselor generata de repartitia produsului intern brut determina relatii ale statului cu strainatatea, concretizate în diverse tipuri de finantari externe.
În economia moderna, bugetul nu mai constituie un simplu document în care se înscriu veniturile si cheltuielile probabile ale statului pe o perioada de douasprezece luni, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionarii veniturilor si cheltuielilor publice la nivelul unui an, cât si pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investitii.
În tarile cu econome de piata dezvoltata, sfera de cuprindere a notiunii de buget a fost extinsa. Astfel, în afara bugetului de stat în forma sa clasica, se propune întocmirea unui instrument mai cuprinzator denumit “buget al economiei nationale”(în Franta) sau “buget economic” (în Marea Britanie si S.U.A.). acesta reprezinta un document estimativ care reflecta toate resursele societatii (natiunii) si destinatia lor, cuprinzând informatii previzionale în legatura cu productia, repartitia, consumul produsului intern brut, precum si cu privire la formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat.
Bugetul economiei nationale este conceput ca un ansamblu de conturi ale natiunii, care reflecta pentru anul în curs si pentru anul urmator previziunile asupra tuturor agentilor economici din tara respectiva.
Forma în care se întocmeste acest instrument cuprinzator difera de la o tara la alta. Astfel, în S.U.A., el îmbraca forma unui document care prezinta cifric veniturile banesti disponibile, cheltuielile si soldul dintre venituri si cheltuieli pe principalele sectoare ale economiei nationale: întreprinderi private, institutii publice, populatie, relatii cu strainatatea. Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informatii referitoare la produsul national brut, venitul national, veniturile si cheltuielile publice. În fapt, acest document nu contine previziuni, care sa devina obligatorii de realizat în viitor, ci este menit doar sa evidentieze modificarile ce vor surveni în economie.
În Marea Britanie “bugetul economic” apare sub forma asa numitelor “carti-albe”, care evidentiaza veniturile si cheltuielile natiunii pe anul anterior celui în curs, previziunile privind productia, consumul, comertul exterior în anul urmator si defalcarea resurselor provenind din venitul national si împrumuturi. Bugetul economic este publicat odata cu bugetul de stat.
În Franta “bugetul economiei nationale” apare sub forma unor conturi previzionale pe anul în curs care, împreuna cu conturile natiunii si cu unele impozite pentru viitor, însotesc proiectul “Legii finantelor”, respectiv bugetul de stat. “Bugetul economiei nationale” este elaborat în Franta cu ajutorul unui model economico-matematic, care permite stimularea evolutiei viitoare a economiei, tinând seama de diverse ipostaze. Modelul ofera informatii pe termen scurt si mijlociu (orizontul previziunii fiind de doi, trei ani) cu privire la evolutia productiei, a consumului, a investitiilor, la repartitia activelor financiare, raportul salarii-profituri etc.
Volumul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare difera de la un stat la altul în functie de nivelul de dezvoltare economica a tarii respective, de conditiile social-politice interne, precum si de conjunctura internationala.
Veniturile si cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci îndeplinesc rolul unor pârghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltarii sau restrângerii unor activitati, a productiei si consumului anumitor produse, pentru influentarea anumitor categorii sociale în realizarea actiunilor în care statul este direct interesat.
La nivelul fiecarui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate care alcatuiesc un sistem. Sistemul bugetar este diferentiat în functie de structura organizatorica a fiecarui stat. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (ca de exemplu Franta, Olanda, Suedia, Marea Britanie, Italia, Spania etc.) si de tip federal (cum sunt S.U.A., Canada, Elvetia, Austria, Germania, India, Brazilia, Australia s.a.).
Statele de tip unitar sunt organizate în unitati administrativ-teritoriale la nivelul la nivelul carora functioneaza organe ale puterii si administratiei de stat locale. Asa de exemplu, teritoriul Frantei este divizat în departamente si comune. Structura sistemului bugetar în statele de tip unitar cuprinde un buget al autoritatilor publice centrale si bugete locale, care corespund unitatilor administrativ-teritoriale.
Statele de tip federal au o structura organizatorica care include: federatia, statele, provinciile sau regiunile membre ale federatia si unitatile administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei. La nivelul federatiei functioneaza organe supreme ale puterii si administratiei federale, care au competente atât pe plan intern cât si în relatiile internationale ale statului respectiv. Statele, provinciile sau regiunile membre ale federatiei dispun de Parlamente si Guverne proprii, dar nu au competente în relatiile internationale. Organele legislative si executive federale orienteaza în anumite domenii activitatea statelor membre, în timp ce altele, statele membre ale federatiei au competente depline. Fiecare stat, provincie sau regiune membra a federatiei se subdivide în unitati administrativ-teritoriale, care sunt conduse de organele locale ale puterii si administratiei de stat. În cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federatiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federatiei si bugetele locale.
Repartizarea veniturilor si cheltuielilor între verigile sistemului bugetar în fiecare stat se face în functie de modul în care au fost delimitate atributiile între aparatul de stat si cel local. De regula, veniturile cele mai importante si principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, în bugetele statelor membre ale federatiei si în bugetele locale fiind înscrise venituri si cheltuieli de importanta mai mica.
Structura veniturilor si cheltuielilor aferente fiecarei verigi a sistemului bugetar difera de la o perioada la alta, fiind influentata de sarcinile ce revin organelor centrale respectiv locale.
În România nevoile de resurse la nivelul societatii si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat. Legea privind finantele publice precizeaza faptul ca gestiunea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: “bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor institutii cu caracter autonom, în conditiile asigurarii echilibrului financiar.”. Acest sistem unitar si corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat, prin care se dimensioneaza si se compara, la nivelul unui an veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii publice. Bugetul general consolidat reflecta, asadar fluxurile financiare publice de formarea a veniturilor fiscale si nefiscale si de repartizare a acestora pe destinatii în conformitate cu nevoia sociala si cu obiectivele de politica financiara specifice anului la care se refera.
Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune puterea publica pentru a favoriza relansarea globala sau sectoriala. Sporirea partii din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influenteaza consumul si productia nationala. Cresterea masei salariale determina o crestere a cererii de bunuri si servicii si, în conformitate cu conceptia keynesista, influenta asupra productiei nationale ar trebui sa fie benefica. Diminuarea cheltuielilor publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul actioneaza în sensul reducerii importului si limitarii inflatiei.
3. METODE DE DIMENSIONARE A VENITURILOR SI CHELTUIELILOR BUGETARE
Analiza economica si financiara a bugetului faciliteaza întelegerea modului de functionare a economiei de piata, în care statul poate actiona prin intermediul instrumentelor fiscale si al fluxurilor de cheltuieli pentru a corecta, a genera sau a agrava dezechilibrele economice.
Metodele de previzionare a fluxurilor de venituri si cheltuieli prezinta importanta deosebita pentru politica guvernamentala si pentru gestiunea finantelor publice, în general.
Bugetul de stat trebuie sa reflecte, prin intermediul indicatorilor sai, pe de o parte, necesitatile de resurse financiare ale statului ce decurg din înfaptuire programului guvernamental propus petru perioada imediat urmatoare, iar pe de alta parte, posibilitatile de acoperire a acestor resurse, în conditii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Se pune, astfel, problema dimensionarii corecte a nivelului veniturilor si cheltuielilor, în practica financiara se folosesc metode clasice, cât si metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje si alte studii de eficienta.
Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune si a analizei macro-economice, care permit evidentierea impactului economic, social si politic al optiunilor privind procurarea resurselor si efectuarea cheltuielilor.
3.1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt: metoda automata, metode majorarii (diminuarii) si metode evaluarii directe.
Potrivit metodei automate se iau drept baza pentru întocmirea bugetului pe anul urmator (t+1) veniturile si cheltuielile penultimului an (t-1), an al carui exercitiu a fost încheiat. Aceasta deoarece la întocmirea proiectului de buget pentru anul urmator nu se cunosc înca realizarile certe ale bugetului pe anul în curs (t). Metoda este simpla, nu necesita un volum mare de lucrari, dar prezinta dezavantajul ca este departe de realitate, deoarece conditiile economice, sociale si politice existente cu doi ani în urma nu se pot mentine ca atare si în anul pentru care se elaboreaza proiectul de buget.
Metoda majorarii (diminuarii) consta în aceea ca se iau în considerare rezultatele exercitiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai multi ani consecutivi din perioada premergatoare anului pentru care se elaboreaza proiectul de buget. Pe baza acestor date se determina ritmul mediu anual de crestere (sau descrestere) a veniturilor si cheltuielilor bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor si cheltuielilor anului bugetar în curs se determina nivelul veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat pentru anul urmator. Determinarea veniturilor si cheltuielilor prin exploatarea tendintelor rezultate din evolutia indicatorilor, aferente perioadei considerate drept baza, este aproximativa, deoarece în fiecare an intervin factori noi care pot avea o influenta mai mare sau mai mica asupra bugetului de stat. În plus, procedeul transpune în viitor influentele negative ale nor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat în anii care au servit drept baza de calcul.
Metoda automata si cea a majorarii (diminuarii) nu corespund unei practici bugetare moderne, a carei cerinta principala este evaluarea cât mai realista a nevoilor si posibilitatilor de procurare a resurselor publice. Aceste metode au lasat locul evaluarii directe a veniturilor si cheltuielilor bugetare.
Metoda evaluarii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit si fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop, se au în vedere executia preliminata a bugetului pe anul în curs si previziunile în domeniul economic si social pentru anul bugetar urmator. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se tine seama de nivelul acestora prevazut pentru anul în curs, care se ajusteaza în functie de eventualele modificari ce vor interveni în legislatia cu privire la impozite si alte venituri, precum si cu influenta unor factori de natura economica, sociala si politica, ca si de conjunctura internationala.
Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizeaza în directa corelatie cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul urmator celui în curs, în conditiile unei rate estimate a inflatiei si ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei nationale.
În acest context, o importanta deosebita prezinta evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesitatilor anului bugetar urmator. Aceasta presupune o armonizare a solicitarilor de credite bugetare cu posibilitatile economiei reale de a sustine, cu venituri corespunzatoare, cresterea cheltuielilor publice.
Evaluarea cheltuielilor publice nu înseamna în mod automat cresterea acestora, ci dimensionarea lor în asa fel încât, în conditiile unor resurse publice insuficiente, deficitul bugetar previzionat sa fie suportabil (în limita 2%-3% din PIB).
Metoda evaluarii directe, desi este considerata a fi mai aproape de realitate, totusi nu asigura o dimensionare riguroasa a indicatorilor bugetari, impunându-se rectificari ale acestora în timpul executiei veniturilor si cheltuielilor publice.
3.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Metodele clasice de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare prezinta anumite limite determinate de volumul insuficient de informatii si de imposibilitatea previzionarii si cuantificarii efectelor unor factori ce vor influenta în viitor economia reala si financiara a unei tari. În plus, metodele clasice nu vizeaza eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. În aceste conditii, multe state au renuntat la unele procedee traditionale de evaluare a cheltuielilor bugetare în favoarea unor metode moderne. În practica internationala s-au structurat doua categorii principale de metode:
• metode de tip american : ”Planned Programmed Budgeting System”(P.P.B.S.), “Management by objectives” (M.B.O.) si “Zero Base Budgeting”(Z.B.B.);
• metode de inspiratie franceza : “La Rationalisation des Choix Budgétaires”(R.C.B.).
Pornind de la metoda americana, alte tari cum ar fi: Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, unele tari din America Latina, Israel si altele au elaborat metode proprii de rationalizare a optiunilor bugetare, adaptate la conditiile socio-economice specifice fiecarui stat.
Indiferent, însa, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor si de luare a deciziei cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicata de fiecare tara, metodele moderne de rationalizare a optiunilor bugetare se bazeaza, în principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate , a carei aplicabilitate este conditionata de existenta a doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite. Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezinta un set de tehnici construite în vederea asigurarii unei alocari eficiente a resurselor limitate, în primul rând între sectorul public si cel privat si, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public. Aceasta analiza constituie, în fapt, o încercare de a masura costurile si câstigurile ce s-ar degaja ca urmare a unor directii alternative de actiune. Când exista un anumit numar de proiecte de investitii si se impune alegerea unuia dintre ele, “agentul rational” are drept criteriu de selectare maximizarea utilitatii, optând pentru acel proiect care genereaza cea mai mare valoare actualizata a beneficiilor nete, în conditiile unor resurse limitate. Simplificând, analiza “cost-avantaje” reprezinta un mod practic de a alege acel proiect care maximizeaza rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obtinerea acelorasi efecte cu costuri minime. Metoda implica evaluarea si ierarhizarea tuturor costurilor si beneficiilor relevante.
Considerându-se un numar de proiecte de investitie (1,…,i,…,s), analiza “cost-avantaje” permite alegerea dintre diferitele proiecte, în functie de valoarea prezenta a beneficiului net de proiect, pe baza relatiei:
,
în care:
B i = valoarea prezenta a beneficiului net ce rezulta din proiectul i;
b i (t)= beneficiile anticipate obtinute din proiectul i în anul t;
c i (t)= costurile proiectului i în anul t;
1/1+r= factorul de actualizare la rata dobânzii r;
n= durata de viata a proiectului;
K i = capitalul initial investit în proiectul i.
Beneficiile nete ale proiectului sunt definite astfel:
Când aceste beneficii depasesc durata de viata a proiectului, valoarea beneficiului net trebuie sa fie actualizata, obtinându-se marimea valorii prezente a beneficiilor nete ale fiecarui proiect.
În cadrul analizei “cost-avantaje”, se urmaresc probleme, cum sunt:
• ce costuri si ce beneficii trebuie luate în considerare?
• cum pot fi evaluate costurile si beneficiile?
• la ce rata a dobânzii trebuie sa se faca actualizarea?
Pe lânga aceste probleme, un alt element important, de care tine seama analiza “cost-avantaje”, este criteriul investitional optim.
În practica analiza “cost-avantaje” a fost aplicata, cel mai frecvent, pentru selectarea proiectelor ce implica investitiile sectorului public pentru construirea unor autostrazi, aeroporturi, centrale nuclearo-electrice, reconstructia si modernizarea localitatilor etc.
Din punct de vedere economic, se poate observa ca bugetarea pe baza de program merge cu un pas mai departe decât bugetarea bazata pe realizari (performanta). Bugetarea bazata pe program se concentreaza asupra generarii informatiei în legatura cu eficacitatea serviciilor cu privire la obiectivele formale care vor fi realizate.
4. DEFICITUL BUGETAR
Desi unul din principiile de baza ale elaborarii bugetului de stat (ca de altfel a oricarui tip de buget) este echilibrul bugetar, acesta din urma nu se realizeaza, de cele mai multe ori, în mod automat, prin acoperirea cheltuielilor bugetare cu veniturile bugetare. În astfel de situatii spunem ca bugetul se elaboreaza cu deficit de finantare, care poarta numele de deficit de bugetare . Aceasta înseamna ca cheltuielile publice sunt mai mari în anul respectiv decât încasarile fiscale (din impozite si taxe) din acel an.
Deficitul bugetar este opusul surplusului bugetar care are loc atunci când veniturile fiscale depasesc cheltuielile publice.
Deficitul care se bazeaza pe diferenta dintre suma cheltuielilor publice ocazionate cu platile prin transferuri si cele pentru cumparare de bunuri si servicii publice si suma veniturilor fiscale este considerat deficit primar . Daca la deficitul primar se adauga platile de dobânzi aferente împrumutului de stat, înscrise în buget sub forma de cheltuiala publica, se obtine deficitul total .
Atunci când bugetul de stat este raportat la o economie care asigura folosirea deplina a fortei de munca, se poate vorbi de buget ajustat în mod ciclic , care este definit ca surplusul sau deficitul bugetar care va exista daca economia asigura folosirea deplina a fortei de munca, adica daca venitul national obtinut este egal cu venitul national potential.
Deficitul total înregistrat într-un an poate fi divizat în doua componente:
• deficitul structural , care are loc atunci când bugetul ajustat în mod ciclic este în deficit si
• deficit ciclic , care este definit ce deficitul bugetar total minus deficitul structural.
Daca puterea publica nu gaseste potrivita sau posibila ajustarea cheltuielilor publice la nivelul veniturilor fiscale, atunci se pune problema finantarii deficitului bugetar aprobat. Aceasta problema are doua moduri de rezolvare: prin emisiune monetara si prin împrumut de stat.
5. PRINCIPIILE BUGETARE FUNDAMENTALE
Bugetul de stat se conformeaza unor reguli tehnice (principii) devenite traditionale. Aceste reguli au atât o semnificatie tehnica, cât si una politica. Considerate ca fiind necesare unei bune gestiuni a finantelor publice (latura tehnica), ele sunt, pe de alta parte, destinate sa usureze controlul Parlamentului asupra gestiunii guvernamentale (latura politica). Legate de dezvoltarea democratiei parlamentare, aceste principii s-au perfectionat în decursul istoriei.
Respectarea stricta a acestor principii a devenit totusi foarte dificila în perioade zilelor noastre. Natura cheltuielilor publice a evoluat în mod considerabil, finantele publice s-au diversificat, iar necesitatile de a actiona pe termen lung nu mai pot respecta exigenta unui orizont de timp prea îngust. Deoarece aceste reguli sunt în parte astazi neadaptate exigentelor contemporane, ele si-au pierdut partial sensul si utilitatea. Ca urmare, exceptiile de la aceste reguli s-au înmultit, dar totusi ele fac parte din dreptul pozitiv si ar fi o greseala sa le consideram ca niste reminiscente. Ele înca mai reflecta astazi o anumita conceptie asupra naturii si functionarii statului.
În literatura de specialitate se vorbeste de urmatoarele principii bugetare: principiul unitatii bugetare, principiul universalitatii bugetare, principiul anulitatii bugetare, principiul echilibrului bugetar, principiul neafectarii veniturilor, principiul specializarii si principiul publicitatii bugetare.
5.1. Principiul (regula) unitatii bugetare
Acest principiu sustine ca toate cheltuielile publice si toate veniturile bugetare trebuie sa figureze într-un document unic (bugetul de stat) supus aprobarii Parlamentului. Pentru ca aceasta regula sa fie respectata, trebuie îndeplinite doua conditii: (1) bugetul trebuie sa cuprinda ansamblul veniturilor si cheltuielilor bugetare, fara nici o exceptie; (2) acestea trebuie sa fie reunite într-un proiect de lege unic, asupra caruia Parlamentul trebuie sa se pronunte.
Aceasta regula traditionala are o dubla justificare. Pe de o parte, este vorba de o ajustare politica, adica parlamentul sa fie în masura sa asigure arbitrajul sau, ceea ce nu se va realiza daca Parlamentului i se supun aprobarii în mod succesiv o serie de planuri financiare partiale sau daca se exclud din buget elemente de cheltuieli sau venituri bugetare care trebuie sa figureze în acesta. Pe de alta parte, exista si o justificare tehnica potrivit careia unitatea bugetara este singura care permite a se sti daca bugetul este echilibrat si care este deficitul bugetar exact.
Derogarile de la regula unicitatii se refera la:
• Bugetele anexa – sunt bugetele speciale cu care sunt dotate anumite servicii publice ale statului, carora li se aplica o gestiune comerciala. Aceste cheltuieli nu sunt cuprinse în bugetul general decât prin varsamântul soldului lor creditor sau debitor, dar ele sunt supuse aprobarii Parlamentului.
• Conturile speciale ale trezoreriei – constituie simple conturi de trecere a fondurilor si de contabilizare a operatiunilor fara caracter definitiv. Ele nu figureaza în bugetul de stat.
• Debugetizarea cheltuielilor publice – consta în transferarea în afara bugetului a cheltuielilor care în mod normal trebuie sa figureze în acesta. Aceasta practica este concretizata în bugete extraordinare care îsi au legitimitatea în caracterul exceptional al nor conjuncturi (necesitatea, de exemplu, de a finanta un razboi). Aceasta tehnica, utilizata în mod curent în secolul al XIX-lea, a fost deturnata de la semnificatia sa si este uneori folosita pur si simplu pentru a camufla un deficit bugetar. În perioada contemporana totusi, debugetizarea (care nu se confunda în totalitate cu bugetele extraordinare) constituie doar un simplu artificiu bugetar destinat limitarii marimii deficitului.
• Bugetele autonome – în sensul strict al cuvântului – sunt bugetele persoanelor publice distincte de stat. Este vorba de serviciile publice distincte de stat. Este vorba de serviciile publice descentralizate care beneficiaza de autonomie bugetara, care nu constituie, în definitiv, decât un mod de organizare a statului.
În România, potrivit Legii finantelor publice, constituirea si utilizarea de mijloace financiare apartinând statului, în afara bugetului, sunt interzise. Totusi legea prevede constituirea, în afara bugetului de stat si a bugetelor asigurarilor sociale de stat, de fonduri speciale aprobate prin legi speciale.
5.2. Principiul (regula) universalitatii bugetare
Ca si principiul unitatii, cel al universalitatii are o semnificatie politica, aceea data de necesitatea autorizatiei parlamentare pentru bugetul de stat. Dar si acest principiu cunoaste anumite exceptii justificate prin preocuparea fata de eficienta administrativa.
Principiul universalitatii vizeaza necesitatea autorizarii parlamentare, ceea ce implica doua cerinte: (1) cerinta ( principiul ) necompensarii între cheltuielile si veniturile bugetare, ceea ce permite Parlamentului sa ia cunostinta în detaliu despre toate operatiunile financiare prevazute în buget; (2)cerinta ca în interiorul bugetului cheltuielile publice si veniturile bugetare sa formeze doua mase autonome, izolate una de alta, fara a exista o corelatie dinainte stabilita între anumite cheltuieli bugetare si anumite venituri bugetare; acesta este principiul neafectarii.
Exceptiile de la principiul universalitatii se pot concretiza în abateri oculte de la lege, relativ frecvente în activitatea administrativa, si în exceptiile legale. Abaterile oculte de la lege au loc când administratia se poate întelege cu furnizorii pentru a efectua transferuri de valori din patrimoniul statului în patrimoniile acestora din urma, în interesul ambelor parti.
5.3. Principiul (regula anualitatii bugetare)
Principiul anualitatii are o dubla dimensiune: (1) durata autorizatiei (aprobarii) bugetare este de un an si (2) executia bugetului de stat are acelasi orizont de timp.
Din punct de vedere istoric, principiul are o justificare politica, adica cerintele unui regim parlamentar reprezentativ au impus o periodicitate suficient de scurta pentru a garanta eficacitatea controlului parlamentar asupra finantelor statului.
5.4. Principiul echilibrului bugetar
Principiul echilibrului bugetar presupune ca bugetul sa fie echilibrat, adica cheltuielile bugetare sa fie perfect egale cu veniturile înscrise în buget. Acest principiu a constituit cheia de bolta pentru finantele publice din perioada lor clasica.
În perioada moderna, bugetul de stat (cheltuielile publice si impozitele) fiind folosit de catre stat ca instrument de politica economica, în speta politica bugetara, dezechilibrul bugetului nu mai constituie o abatere grava de care sa fie facut responsabil statul. Deficitul bugetar, mentinut între anumite limite, constituie astazi regula planificarii bugetare, regula impusa fie de precaritatea resurselor comparativ cu nevoile de fonduri, fie de optica politicii guvernamentale, care poate considera deficitul ca un instrument de politica economica conjuncturala.
5.5. Principiul publicitatii bugetului
Acest principiu cere ca bugetul de stat sa fie adus la cunostinta opiniei publice imediat ce el a fost aprobat. Se poate considera ca acest principiu este desuet din moment ce bugetul de stat este aprobat prin lege, iar, potrivit Constitutiei, orice lege trebuie publicata în Monitorul Oficial.
BIBLIOGRAFIE :
• TALPOS, Ioan - Finantele României, vol.1, Ed. Sedona, Timisoara, 1995
• VACAREL, Iulian, BERCEA, Florian, BISERICEANU, Gh. D.
- Finante publice , E.D.P., Bucuresti, 1995
• FILIP, Gheorghe - Finantele României , Universitatea “Al. I. Cuza”, Iasi,
1985
