Structura articolului:
Capitolul I
A) Introducere – Consideraţii generale asupra fenomenului administrativ.
Capitolul II
A) Administraţia publică
1. Definiţie şi concept.
2. Terminologie; scurt istoric al doctrinei; noţiunea de organ al administraţiei publice; definiţia noţiunii de organ al administraţiei publice
3. Etimologie; autorităţile care realizează administraţia publică; sistemul autorităţilor publice din România
4. Noţiunea de administraţie publică; cercetarea ştiinţifică a acesteia în dreptul comparat; ştiinţele care au ca obiect administraţia publică.
B) Funcţia publică
1. Concept.
2. Noţiune şi trăsături ale funcţiei publice
C) Noţiunea de funcţionar public
Capitolul III
A) Prefectul
1. Istoricul instituţiei prefectului
2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă
3. Prefectura şi aparatul tehnic de specialitate; structura aparatului tehnic de specialitate.
4. Atribuţiile prefectului conform Legii Administraţiei Publice Locale 69/1991
Capitolul IV
A) Concluzii
B) Propuneri de lege ferenda
1. Legea privind statutul funcţionarilor publici
2. Legea numărul 29/1990
____________________________________________________________
Consideraţii generale asupra fenomenului administrativ
Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect materia respectivă, ca prin intermediul acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat.
De asemenea dreptul se grupează pe ramuri, în funcţie de obiectul specific de reglementare iar identificarea acestui obiect specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a ştiinţelor juridice de ramură, în particular operaţie care presupune, înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului ştiinţific respectiv.
În dreptul administrativ, valoare de noţiune centrală are noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după cel de-al doilea război mondial.
Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera administraţiei de stat, alteori administraţia realizată de organisme statale era privită doar ca dimensiune a administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia publică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale.
Apoi, administraţia de stat în unele perioade s-a identificat cu activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte perioade legislative, de regulă după adoptarea de noi Constituţii, s-a extins şi la activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această privinţă ni-l oferă articolul 48 din Constituţia României, care admite existenţa actului administrativ în cazul oricărei autorităţi publice.
Delimitarea conţinutului şi sferei acestei noţiuni are nu numai o importanţă teoretică ci şi una practică, privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ pe de alta parte. Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie publică presupune o operaţie de explicare a reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic.
Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de drept comparat, cât şi analiza genului proxim fenomenului administrativ. Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră în spiritul principiului separaţiei puterilor, constant a admis ca dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive dar conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţa de puterea legislativă, respectiv faţă de puterea judecătorească.
De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sferei noţiunii de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de “administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989 discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale:
a) corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi categoriile de organe de stat.
b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea administrativă .
c) Raportul dintre caracterul de activitate juridica a administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică.
d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei administraţiei.
Cât priveşte doctrina occidentală se poate reţine ca schimbările de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul funciar al separaţiei puterilor s-au reflectat şi în modul de înţelegere a administraţiei publice. Astfel se admite ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.
Prezentarea unui punct de vedere asupra acestei noţiuni care să dea satisfacţie exigenţelor ştiinţifice actuale, ne obligă mai întâi la o succintă analiză a fenomenului administrativ în general. Normele dreptului administrativ în raport cu normele dreptului constituţional “guvernează şi orientează” reglementările juridice civile din sfera administraţiei publice, dând sensul exercitării competenţei organelor administraţiei de stat sau ale comunităţilor locale.
În orientările unor doctrinari asupra obiectului dreptului administrativ se pretinde ca dreptul civil, dreptul muncii etc., reglementează conţinutul competenţei organelor administraţiei de stat iar normele de drept administrativ reglementează doar modalităţile de exercitare a competenţei organelor administraţiei de stat. Dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi sociale:
a) cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de servicii publice, în limitele legii de către structuri statale şi alte subiecte publice.
b) Cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni.
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramură a dreptului public care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi pe de alta parte. Prima categorie de relaţii sociale poate fi mai departe ordonată pe subcategorii după cum este vorba de aspecte privind organizarea, funcţionarea sau garantarea unor valori din sfera administraţiei publice.
Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar şi calitatea ca între persoanele fizice şi juridice sa domneasca ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească graniţele ţării şi securitatea statului, să asigure o instruire a populaţiei, circulaţia cetăţenilor, asigurarea veniturilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor funcţionarii organelor sale, gospodărirea domeniului public şi alte necesităţii pentru buna funcţionare a statului. Pentru realizarea acestor sarcinii, statul înfiinţează servicii publice, de menţinere a ordinii, de educaţie, finanţe publice, de pază a graniţelor ţării etc.
Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de organe, alcătuiesc administraţia publică. Raporturile sociale dintre organele administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi particulari (persoane fizice ore şi juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ şi devin raporturi juridice de drept administrativ.
Capitolul I 1.Administraţia publică
1.1. Definiţie. Concept. Terminologie.
Administraţia publică se deosebeşte, în primul rând, de administraţia particulară tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei colectivităţi anume. Administraţia publică nu se confundă, nu se identifică nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor statului ci şi prin activitatea altor subiecţii, inclusiv a autorităţilor administraţiei publice locale, a regiilor autonome şi a instituţiilor publice.
Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau a unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte elaborate de puterea legiuitoare. Prin însăşi obiectul său – organizarea executării şi executarea legii – administraţia publică e strâns legată de puterea legiuitoare şi de puterea judecătorească ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere statală.
Administraţia publică e strâns legată şi de puterea executivă dar nu se identifică întocmai cu puterea executivă arătând o sferă mai largă de cuprindere. Aşa cum am menţionat mai înainte administraţia publică se realizează atât de organele puterii executivă (guvernul şi ministerele) cât şi de autorităţile administraţiei publice locale, care nu sunt organe ale puterii executive precum şi de regii autonome şi instituţii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Conţinutul administraţiei publice este dat de două categorii de activităţi : activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare.
Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis subiecţilor de drept, persoanelor fizice sau juridice, administraţia publică putând interveni în anumite cazuri cu aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. Această activitate executivă cu caracter de dispoziţie se realizează prin acte juridice şi fapte materiale de către organele administraţiei publice şi funcţionării acestora ca activităţi specifice principale.
Acesta este un proces complex şi laborios care parcurge mai multe etape : documentare, studii, avize, variante, opţiuni, deliberări. Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii din activitate .
Si această categorie de activităţi se realizează tot prin acte juridice şi mai ales prin fapte materiale, pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege. Uneori prestaţiile se execută în baza unor contracte încheiate între subiecţii administraţiei publice şi beneficiarii prestaţiilor. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare în concret a legii, de natura celor două categorii menţionate mai sus, se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de cele legiuitoare şi judecătoreşti.
Aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizează par nu ca subiecţi ai puterii legiuitoare sau ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituţiilor respective. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activitatea lor fiind şi de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu prevederile acesteia.
Aceşti subiecţi e drept nu fac parte din sistemul de organizare a administraţiei publice. Administraţia publica poate fi definită ca activitatea de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează în principal de organele administraţiei publice şi în subsidiar şi de celelalte organe ale statului, precum şi de organizaţii particulare şi de interes public.
Noţiunea de administraţie publică, faţă de precizările de mai sus, în accepţiunea formal – organică, evocă următoarele autorităţi publice : Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate autonome, instituţii subordonate ministerelor: organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de prefect; organe autonome locale şi instituţii subordonate acestora.
În sens material funcţional noţiunea de administraţie publică evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directa de servicii publice. Într-o formulare concentrată, administraţia publică poate fi definită ca ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora prin care, în regim de putere publica se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii se prestează servicii publice.
Din definiţie desprindem următoarele note dominante :
a) Activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative pe care le intitulăm autorităţile administraţiei publice.
b) Activitatea de aducere la îndeplinire a legii sau, după caz de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice.
c) Activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin intermediul prerogativelor, acordate de Constituţie şi legi, ce fac să prevaleze interesul public atunci când este în conflict cu interesul particular.
Având în vedere exigenţele logicii formale şi varietatea terminologiei din doctrina de drept public, apreciem că pentru o mai bună înţelegere a concepţiei asupra administraţiei publice sunt necesare explicaţii mai ample. Se ştie că orice definiţie trebuie să arate genul proxim şi diferenţa specifică. Chiar dacă nu este exprimat expres prin definiţie rezultă ca administraţia publică este o specie a activităţii publice, o formă a vieţii politice.
Faţă de cele subliniate anterior nu se mai poate spune că administraţia publică este clasicul “executiv” sau “formă fundamentală de activitate a statului”, cum se susţinea pe baza Constituţiei din 1965.
Administraţia publică de azi nu mai poate fi clasicul “executiv” pentru simplu motiv că “fenomenul executiv” a devenit altul. La ora actuală ţinându-se seama de noile realităţi constituţionale, doctrina operează cu noţiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea publică, ce nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizată de autorităţi cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează administraţia publică formând de fapt conducerea acesteia.
Administraţia publică nu mai este nici formă de realizare a puterii de stat pentru că în sistemul democratic al Constituţiei României din 1991, ca de altfel în sistemul tuturor constituţiilor democratice, nu numai statul este persoana morală de drept public. Faţă de reglementările din ţara noastră, această calitate în mod neândoielnic aparţine şi unităţilor administrativ teritoriale. Administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale, este ca esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat.
Faptul că unele autorităţi administrative prin care se realizează autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de stat, nu înseamnă că toată activitatea lor este statală. Astfel, instituţia autonomiei locale ar fi o pură ficţiune, cum a fost în România socialistă. Nu mai puţin, autonomia locală nu poate însemna “stat în stat”, motiv pentru care în toate sistemele democratice din lume întâlnim “tutela administrativă”.
Diferenţa specifică ar putea fi comentată prin referire la
a) Subiectele care realizează administraţia publică din sfera autorităţilor publice.
b) Conţinutul administraţiei publice.
c) Scopul administraţiei publice.
Terminologie
În cursurile de drept administrativ ori de ştiinţa administraţiei se analizează în mod tradiţional, într-o diviziune separată organizarea administraţiei publice. Cu toate ca sunt foarte mari diferenţieri de la un curs la altul, se poate spune ca în linii generale sunt elaborate elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizării administraţiei publice, unele dintre ele fiind puse ca veritabile constante ale dreptului public, în particular ale dreptului administrativ.
Despre necesitatea unor structuri politico – administrative se vorbeşte pretutindeni. Ceea ce a caracterizat însă doctrina administrativă în cei peste 100 de ani în care spiritul ştiinţifico – teoretic a înlocuit empirismul şi hazardul, a fost o continua reelaborare a noţiunilor şi construcţiilor sale teoretice, de unde şi varietatea de opinii amintită mai sus. Această varietate de opinii, începând cu semnificaţia etimologică a cuvântului “organizare” şi terminând cu ultimele teorii asupra corelaţiei : sistem – structura – funcţie, reprezintă un fenomen firesc.
Opiniile existent deşi nu întotdeauna evidenţiază fecunditatea gândirii administrative reflectă însă cu certitudine preocuparea permanentă a teoreticienilor de a da fundamentare ştiinţifică realităţilor, respectiv instituţiilor guvernării, instituţii de drept public aflate în orice societate, într-o schimbare incomparabil mai mare decât “instituţiile de drept privat” conservatoare prin definiţie. Pentru a da o explicaţie acestor orientări doctrinare diferite, trebuie sa avem în vedere şi alţi factori ca, de exemplu, condiţiile social-istorice concrete în care au apărut anumite organisme administrative, într-o ţară sau alta, tradiţia dar şi spiritul constituţional al vremii.
Scurt istoric al doctrinei
Organizarea administraţiei de stat, ca fenomen, apare o dată cu statul; teoriile ştiinţifice însă despre aceasta organizare se conturează mult mai târziu, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi a ştiinţei dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX – lea. Este vorba de cercetarea sistematică a acestui fenomen care începe sa se realizeze odată cu conturarea ştiinţelor respective, pentru ca teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la guvernare în general s-au formulat încă din antichitate.
Avem în vedere nu numai pe marii filosofi dar chiar pe unii tribuni ai republicii sclavagiste, sau pe unii împăraţi, oameni luminaţi care au elaborat teorii relativ bine structurate după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Este suficient sa-i cităm pe Marcus Aurelius şi Diocleţian. Desigur că nu întotdeauna guvernarea şi organizarea administraţiei publice în vederea realizării acesteia a avut la bază idei filosofice. Nu trebuie sa uităm că au fost de-a lungul istoriei antichităţii, inclusiv în imperiul roman ca de altfel şi în evul mediu, regi şi împăraţi, şi nu putini la număr care nu ştiau nici măcar să citească necum să mai vorbim despre o instrucţie spirituală.
În lucrările de ştiinţa administraţiei, când se analizează factorii care au contribuit la evoluţia organizării administraţiei de stat, implicit la apariţia adevăratelor sisteme administrative, se insistă îndeosebi asupra factorului militar şi cel geografic. Este clar ca evoluţia organizării administrative este legată de evoluţia organizării armatei, însăşi ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar.
Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat în general şi vorbim despre organizarea unui stat anume, este logic să vorbim şi despre organizarea administrativă a unui anume stat, nu despre o organizare administrativă abstractă.
Numai puţin, existenţa tipurilor istorice de state duce la existenţa tipurilor de organizare administrativă. Aceasta îndreptăţeşte să se afirme că fiecărui tip de stat i-a fost proprie o anumita organizare administrativă, aspectele de natura geografică, psihologică, etc.; dialectic vorbind, sunt elemente care, fără îndoială au influenţat organizarea administraţiei, de-a lungul istoriei omenirii, dat nu pot fi apreciat drept cauze ale organizării administraţiei de stat, adevăratele cazuri se identifică cu cele ale puterii şi ale necesităţii instituţionalizării sale.
1.2. Noţiunea de organ al administraţiei publice. Sistemul organelor administraţiei publice
1.1. Punerea problemei în literatura românească interbelică
Se ştie că în Constituţia din 1923, ca şi în Constituţia din 1966, se operează ca regulă, cu noţiunea de putere, dar în sens de autoritate, existând un titlu “Despre puterile statului”, ceea ce a determinat şi o anumită predilecţie a autorilor pentru cuvântul “putere” chiar atunci când aveau în vedere organe, adică autorităţi de stat, sau după caz ale unităţilor administrativ – teritoriale. În acest context de preocupări doctrinare, dar şi legislative, s-a impus conceptul de persoană morală de drept public sau de persoana politico-teritorială, care venea în dezvoltarea discuţiilor mai vechi cu privire la personalitatea statului.
Statul, judeţul, comuna, şi stabilimentele publice sunt persoane morale de drept public în sensul ca ele sunt destinate sa facă administraţiune publică, activitatea lor făcută pentru şi în interesul colectivităţii, este reglementată de dreptul public. În sistemul juridic modern din România, după apariţia Codului Civil, în 1866, jurisprudenţa a adoptat teoria ficţiunii persoanelor juridice, conform căreia persoanele juridice nu pot fiinţa decât printr-un act de putere publică, dat de către stat şi anume prin lege.
Constituţia din 1923 a stabilit principiul după care “dreptul de liberă asociaţiune nu implică în sine dreptul de a crea persoane juridice” (articolul 29) iar Legea pentru persoanele juridice (asociaţiuni şi fondaţiuni) din 6 februarie 1924 precizează chiar în primul articol : ”persoanele juridice de drept public se creează numai prin lege”.
În concluzie, pe lângă stat, judeţ sau comună mai existau şi alte persoane morale de drept public care se înfiinţau prin lege, între care ponderea cea mai importantă o formau aşa numitele “stabilimente publice” adică, într-o formulare actualizată, instituţiile publice care prestau un serviciu public. Persoanele morale de drept public, inclusiv stabilimente publice, aveau dreptul de a folosi puterea publica, litigiile acestora cu particularii erau litigii de drept public, de competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Literatura din perioada la care ne referim mai oferă şi cu noţiunea de stabilimente de utilitate publică, pentru a evoca însă o persoana morală de drept privat, ce urmăreşte un scop general.
1.2. Punerea problemei în literatura românească postbelică
De la început se impune a preciza ca între specialiştii de drept administrativ care au scris între 1948 şi 1989 nu s-a ajuns la o concepţie unitară a noţiunii de organ al administraţiei de stat. Acest lucru este explicabil, într-un fel dacă avem în vedere varietatea de opinii existente cu privire la conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie de stat însăşi. Pe de alta parte, existau opinii diferite, în special între specialiştii de drept constituţional şi cei de teoria generală a statului privitoare la noţiunea de organ al statului, în general.
Dincolo de nuanţări autorii de drept administrativ au reţinut ca pentru definirea noţiunii de organ al administraţiei de stat, ca de altfel a noţiunii de organ de stat nu avea relevanta calitatea de persoana juridica ori “funcţionarea pe baza principiilor autogestiunii economico – financiare “, cum se pretindea mai ales de autorii de drept civil. Uneori legislaţia venea cu exemple de organe ale administraţiei ministeriale care în ansamblul lor erau “proiectate” sa funcţioneze pe baza celebrului principiu “socialist” al autogestiunii economico – financiare.
De pildă articolul 3 din fostul Decret nr.420/1982 preciza ca Departamentul pentru Contractarea , Achiziţionarea şi Păstrarea Produselor Agricole, se organizează şi funcţionează pe baza autoconducerii şi autogestiunii economico – financiare, cu personalitate juridică, în conformitate cu normele legale cu privire la organizarea şi conducerea ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat. Asemenea “inovaţii” veneau sa confirme unele teorii şi să infirme altele.
În caz contrar, s-ar fi nesocotit “tocmai principiul fundamental ce a fost pus la temelia organizării unităţilor economice: autogestiunea economico – financiară”, întrucât prin acest principiu cum se susţinea în doctrina vremii, “s-a făcut o cotitură radicală : organele economice sunt călăuzite de un principiu total diferit de cel al organelor administraţiei de stat, pentru care problema rentabilităţii nu se pune în aceiaşi termeni”. Se conturase astfel un concept de drept civil, unitatea economică de stat care evoca şi realităţi de drept public.
Se impune a sublinia ca autorul de drept privat, citat nu a avut în vedere şi structuri ale administraţiei ministeriale ci numai structurile subordonate administraţiei ministeriale, cele pe care generic le denumea unităţi economice de stat.
De principiu, autorii de drept public au admis teza după care calitatea de organizaţie economică nu trebuie opusă calităţii de organ al administraţiei de stat, în cazul uneia şi aceleiaşi structuri organizatorice şi potrivit unora şi aceloraşi norme juridice. De aici nu trebuie sa se înţeleagă că cele două calităţi erau privite într-un raport de interdependenţă de către toţi autorii de drept public, unii atrăgeau atenţia ca nu orice organizaţie economică avea şi calitatea de organ al administraţiei de stat şi invers, nu orice organ al administraţiei de stat era şi organizaţie economică.
Teza majoritară a autorilor de drept public era însă, în sensul ca orice organizaţie economică de stat era şi organ al administraţiei de stat. Se aprecia ca elementul hotărâtor în calificarea unei “structuri organizatorice” ca organ al administraţiei de stat îl reprezenta existenţa calităţii de subiect de drept administrativ, interesant sa se ştie cine poate avea calitatea de subiect activ în raporturile de drept administrativ, “deoarece în aceste raporturi juridice totdeauna subiectul activ trebuie sa fie un organ al administraţiei de stat”, calitate de care , în baza fostei Legi Nr. 1/1967 era legată şi aplicarea regimului juridic administrativ.
1.3. Punerea problemei în legislaţia românească actuală
Constituţia României din 1991 în spiritul constituţionalismului acestui sfârşit de secol operează cu noţiunea de autoritate publică prin care înţelege să evoce, în primul rând organe de stat, respectiv organe ale administraţiei locale, realizată pe baza principiului autonomiei locale.
“Parlamentul” este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, fiind în consonanţă cu articolul 2 care stabileşte principiul exercitării de către poporul român a suveranităţii naţionale prin organele sale reprezentative şi prin referendum. Noţiunea de autoritate publică sau pluralul – autorităţile publice – sunt utilizate şi pentru a evoca agenţii ori funcţionarii publici care intră în contact direct şi nemijlocit cu cetăţeanul apărându-i sau după caz încălcându-i un drept fundamental dar sensul principal al sintagmei “autoritate publică” este de organ public, deci colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală autonomă.
Identificarea noţiunii de autoritate publică cu noţiunea de organ public rezulta şi din articolul 110 în care se menţionează că “Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor sunt obligate sa prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare prin intermediul preşedinţilor acestora”. În optica legiuitorului constituant român din 1991 Guvernul este un organ al administraţiei publice şi ca orice organ al administraţiei publice are obligaţia de a prezenta informări Parlamentului, fiind supus controlului parlamentar.
Referitor la structura administrativa externa, observăm interrelaţiile dintre administraţia publică de stat şi administraţia locală, inclusiv tutela administrativă. Astfel legiuitorul constituant face vorbire despre : ministere, autorităţi administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliul local, primar, consiliul judeţean, prefect, servicii publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, fiind tot atâtea categorii principale de organe ale administraţiei publice.
Sfera organelor administraţiei publice nu se poate opri la cele de mai sus pentru simplu motiv ca tocmai realizarea prerogativelor constituţionale ale unora din acestea conduce la formarea de noi organe, fie sub forma de instituţie bugetară fie sub formă de regie ori societate comercială. Astfel dezvoltând textele cu valoare de principiu ale Constituţiei, Legea Administraţiei Publice Locale Numărul 69-1991 republicată , în articolul 21 litera h, stabilea atribuţia consiliului local de a “înfiinţa instituţii şi agenţi economici de interes local”, care se regăseşte şi în articolul 59 litera m la consiliul judeţean.
În plus, consiliul local, de la început a avut şi dreptul de a înfiinţa instituţii de binefacere de interes local (articolul 21 litera t). Ambele atribuţii sunt menţionate în versiunea din 1996 a legii.
Sistemul organelor Administraţiei Publice
Putem spune ca organul administraţiei publice este o categorie de autoritate publică, anume categoria care, potrivit Constituţiei şi legilor este chemată sa execute legea sau în limitele legii sa presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogative specifice puterii publice. Potrivit acestuia orice organ al administraţiei publice este persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu.
În concluzie definim organul administraţiei publice ca fiind acea structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii are personalitate de drept public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei delimităm următoarea structură administrativă externă :
I) Administraţia centrală :
a) Organele supreme ale administraţiei publice – Preşedintele României şi Guvernul.
b) Organele centrale de specialitate – ministere şi alte organe subordonate Guvernului; autorităţile autonome.
c) Instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome.
II) Administraţia de stat din teritoriu :
a) Prefectul
b) Comisia administrativă
c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.
III) Administraţia locală :
a) Consiliul local şi primarul
b) Consiliul judeţean
Convenim ca noţiunea de administraţie locală şi deci organ al administraţiei locale sa fie folosită pentru a evoca numai autorităţile desemnate de jos în sus, prin votul popular care realizează principiul autonomiei locale, în judeţe şi în comune. Pentru simplificarea limbajului, dar şi pentru a marca deosebirile, prefectul va fi calificat organ de tutelă administrativă, iar serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, din unităţile administrativ – teritoriale cum este prevăzut în articolul 122 alineatul 2 din Constituţie le vom califica simplu servicii publice statale din teritoriu.
1.3 Etimologie; ştiinţele care au ca obiect administraţia publică; sistemul autorităţilor publice din România; structura sistemului administraţiei publice.
Etimologie
Cunoaştem ştiinţifică a unei anumite materii presupune după cum este unanim admis identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect materia respectivă ca prin intermediul acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat. De asemenea este general admis că dreptul se grupează pe ramuri în funcţie de obiectul specific de reglementare, iar identificarea acestui obiect specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a ştiinţelor juridice de ramură, în particular, operaţie care presupune înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului ştiinţific respectiv.
În dreptul administrativ valoare de noţiune centrală are noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după cel de-al doilea război mondial. Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera administraţiei de stat, alteori administraţia realizată de organisme statale era privit doar ca o dimensiune a administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia publică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale.
Apoi, administraţia de stat în unele perioade legislative s-a identificat cu activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte perioada legislative s-a extins şi la activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această privinţă ni-l oferă articolul 48 din Constituţia României, care admite existenţa actului administrativ în cazul oricărei autorităţi publice. Delimitarea conţinutului şi sferei acestei noţiuni are nu numai o importanţă teoretică, ci şi una practică privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ, pe de altă parte.
Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv, este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie publică presupune o operaţie de explicare a reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de drept comparat, cât şi analiza genului proxim + fenomenul administrativ.
Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră în spiritul separaţiei puterilor, constant a administraţiei ca dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea puterii executive, dat conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţă de puterea legislativă, respectiv faţa de puterea judecătorească. De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sferei noţiunii de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de “administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989 discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale :
a) Corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi categoriile de organe de stat.
b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea administrativă.
c) Raportul dintre caracterul de activitate juridică al administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică.
d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei administraţiei.
În ceea ce priveşte doctrina occidentală, se poate reţine ca schimbările de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul funciar al separaţiei puterilor, s-au reflectat şi în modul de înţelegere al administraţiei publice. Se admite ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.
Ştiinţele care au ca obiect administraţia publică
Există o serie de ştiinţe care au ca obiect principal administraţia publică. În cazul ştiinţelor referitoare la administraţia publică trebuie folosit cu atenţie şi discernământ termenii de “mulţi” şi “interdisciplinar”. Trebuie să avem în vedere ca printr-o abordare, mulţi şi inter disciplinară a realităţii concrete a fenomenologiei administrative să se realizeze o concepţie clară a categoriilor incluse în sistematica “ştiinţelor administrative” a posibilităţilor de utilizare, a limitelor de interpretare şi de aplicare a rezultatelor.
Privind, în limita acestor exigenţe metodologice, sistematica ştiinţelor despre administraţia publică, va trebui sa spunem ca, prin eliminare, ipoteza care ne da cele mai mari satisfacţii este cea a metacriteriului de ştiinţificitate, cu rol de “dirijare” a cercetării, rol pe care îl are fie ştiinţa administraţiei, fie ştiinţa dreptului administrativ, ramura a ştiinţei dreptului.
Grafic, această sistematică a ştiinţelor ce au ca obiect administraţia publică poate fi reprezentată în felul următor:
1.Sociologia administraţiei
2. Psihologia administraţiei
3. Istoria administraţiei
4. Tehnica administraţiei
5. Dreptul administrativ
6. Politica administraţiei
7. Economia
8. Demografia
9. Geografia
10. Etnologia
11. Informatica
12. Cibernetica etc.
I. Obiectul de cercetare.
II. Ştiinţa administraţiei
III. Ştiinţa dreptului administrativ
2. Funcţia publică
1.1.Concept
Într-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin organele celor 3 puteri: organele puterii legislative, ale celei executive şi ale puterii judecătoreşti. De altfel, în Constituţie sunt reglementate, în Titlul II, intitulat “Autorităţile publice” pe rând, organele care exercită puterile statului.
Toate aceste organe sunt înfiinţate pentru a realiza interesele generale ale societăţii în cadrul suveranităţii statului. Ele îşi îndeplinesc atribuţiile în limitele stabilite de organele reprezentative ale statului.
În acest sens, articolul 2 (1) din Constituţia României prevede: “Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum, iar în aliniatul (2) al aceluiaşi articol se arată că: “nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu” text inspirat din articolul 3 al Declaraţiei drepturilor omului, adoptată în Franţa.
Înfiinţându-se, potrivit Constituţiei, organele proprii ale fiecărei puteri primare sarcina de a înfăptui, în practică, o anumită funcţie – legislativă, executivă şi judecătorească – care se exercită în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii.
Determinant de ceea ce le deosebeşte cele trei puteri îşi creează organe care să îndeplinească funcţiile specifice ce le revin.
În concepţia noastră, noţiunea de funcţiune a statului are o accepţiune mai largă, în sensul că ea cuprinde totalitatea funcţiunilor statului prin care se realizează suveranitatea acestuia, fără deosebire de faptul că aceste funcţiuni înfăptuiesc sarcinile puterii legislative, executive sau judecătoreşti.
Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii publice corespunzătoare, care , la rândul lor, sunt dotate cu atribuţii, puteri şi competenţe specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii – scopul şi finalitatea statului şi al entităţilor sale social administrativ-teritoriale.
În doctrina din ţara noastră şi din străinătate se susţine, de regulă, că funcţiunea publică este de natura puterii executive.
Considerăm că există o noţiune a funcţiunii publice în sens larg, care cuprinde ceea ce am arătat până acum şi o noţiune a funcţiunii publice în sens restrâns, care are în vedere numai funcţia publică executivă.
Dar, pentru a ajunge la noţiunea de funcţie publică în sens restrâns, este necesar să facem, mai întâi, unele consideraţii cu privire la noţiunea de funcţie publică în sens larg.
Doctrina românească dinaintea celui de-al doilea război mondial susţinea într-o opinie că: “orice serviciu public, sub orice formă s-ar prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesară existenţei şi progresului său, numită funcţiune administrativă, care e caracteristică tuturor activităţilor sociale”.
Din definiţia dată rezultă că autorul consideră că serviciul public este egal - ca sens – cu funcţiunea publică şi că, funcţiunea publică se exercită numai pentru realizarea atribuţiilor administraţiei publice.
În schimb, P. Negulescu susţinea că : “funcţiunea publică apare deci ca o grupare de activităţi, de puteri şi de competiţii în scop de a da satisfacţie unor anumite interese generale”.
Şi în doctrina juridică dinainte de Revoluţia din Decembrie 1989 s-au făcut încercări, în cadrul legislaţiei atunci în vigoare, de a se defini funcţiunea publică.
În acest sens, A. Iorgovan susţinea că: “prin funcţii de stat înţelegem situaţia juridică a persoanei fizice – investită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unui organ de stat – ce contribuie în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective şi organul care l-a investit”.
În această noţiune nu se mai face legătura între funcţiunea publică şi serviciu public, ci între funcţiunea de stat (publică) şi funcţionarul de stat (public).
Ceea ce ne interesează, pentru a determina noţiunea de funcţiune publică este legătura cu serviciul public, pentru că nu pot exista funcţiuni publice decât în cadrul serviciilor publice, în timp ce funcţionarii publici sunt persoane fizice, cu o anumită pregătire de specialitate, care ocupă temporar o anumită funcţiune publică.
Puterea executivă pentru a-şi realiza sarcinile proprii de satisfacere a intereselor generale ale societăţii, creează, în condiţiile legii, diferite şi numeroase servicii publice care, pentru a-şi înfăptui sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuţii care le asigură îndeplinirea competenţelor pentru care au fost înfiinţate, sunt dotate cu funcţiuni publice.
Odată cu crearea unui serviciu public, se creează şi funcţiunile publice corespunzătoare, care au atribuţiile, puterile şi competenţele stabilite prin lege sau prin actul de înfiinţare, dat în baza legii.
2.2. Noţiune şi trăsături ale funcţiei publice
Din cele ce preced rezultă că, în opinia noastră, funcţia publică este:
a) O totalitate de atribuţii, de puteri şi de competenţe de specialitate cu care sunt dotate la înfiinţare, serviciile publice;
b) Funcţiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse în statul de funcţii întocmit şi aprobat, potrivit legii;
c) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se stabilesc în raport de sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercită, în vederea satisfacerii intereselor generale ale societăţii;
d) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se exercită în mod continuu şi permanent;
e) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se realizează de către funcţionarii publici numiţi sau aleşi în funcţia respectivă;
f) Persoana fizică care doreşte să ocupe o funcţie publică trebuie să îndeplinească condiţiile de studii şi stagii cerute de statul de funcţii al serviciului public;
g) Pentru munca prestată, în cadrul funcţiei publice pe care o ocupă, funcţionarul public primeşte un salariu lunar şi alte drepturi băneşti, prevăzute de lege;
h) Funcţia publică se desfiinţează de către organul care a înfiinţat-o prin acte juridice de aceeaşi natură
Ţinând seama de elementele menţionate, într-o încercare de definire a acestei noţiuni putem considera că funcţia publică este acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţă, stabilită potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii.
Definind noţiunea de funcţie publică, P. Negulescu arată că “funcţia publică este complexul de puteri şi competenţe, organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi) persoană fizica, care, exercitând puterile în limitările competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea” .
Statul şi autorităţile publice organizate de acesta pentru realizarea suveranităţii sale înfiinţează la nivel central şi în unităţile administrativ – teritoriale servicii publice care să asigure satisfacerea unor interese generale, a unor nevoi specifice locuitorilor.
Serviciile publice apar ca forme organizatorice (genul organelor, instituţiilor, regiilor) în cadrul cărora se desfăşoară şi se realizează activităţi concrete, de către anumite persoane care au o pregătire de specialitate tocmai pentru a realiza aceste activităţi cu maximă eficienţă. Aceste activităţi (atribuţii) competente, sunt funcţiile publice.
Întâlnim “funcţii publice” în sfera oricărei puteri a statului, iar Constituţia României şi alte acte normative folosesc această noţiune, în diverse sintagme, legând-o de fiecare din aceste puteri şi de autorităţile publice care o exercită.
În legea numărul 69 / 1991 privind administraţia publică locală întâlnim referiri la “funcţia de primar” - articolul 41 alineatul 2 şi articolul 46 – “funcţia de secretar al consiliului” – articolul 48 – “funcţia din cadrul serviciilor publice locale” – articolul 51, funcţia de prefect” – articolul 96 alineatul 3.
Legile referitoare la salarizarea funcţionarilor publici din cele trei puteri se referă la: “funcţii de execuţie”, “funcţii de execuţie de specialitate specifice”, “funcţii de conducere”.
Şi prin unele Hotărâri ale Guvernului, mai ales cele referitoare la salarizarea în instituţiile bugetare sau în regiile autonome, se întâlnesc dispoziţii referitoare la “funcţii de execuţie pe grade profesionale”, “funcţii de execuţie pe trepte profesionale”, ”funcţii de conducere”.
Conţinutul fiecărei funcţii publice adică acele atribuţii, puteri, competenţe proprii, care o deosebesc de alte funcţii publice sunt stabilite, de regulă, însăşi actul care o înfiinţează – Constituţie, legi sau, în ţara acestora, prin hotărâri ale guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale. Acelaşi act o poate şi desfiinţa, atunci când autoritatea competentă consideră că nu mai este necesară, sau că acele atribuţii pot fi realizate în cadrul altei funcţii.
La regiile autonome, funcţiile publice sunt create prin actul de constituire a acestora.
Într-o analiză mai detaliată, am putea considera că funcţiei politice, inclusiv celei din sfera administraţiei publice, îi sunt specifice următoarele trăsături:
a) Reprezintă un complex de atribuţii şi puteri cu care este investit un funcţionar public dintr-un serviciu public.
b) Funcţia publică are caracter de continuitate, apare ca o necesitate permanentă şi de interes general, chiar dacă unele se realizează intermitent sau o singură dată.
c) Persoana care o deţine trebuie să aibă învestitura legală şi s-o exercite în executarea legii.
d) Funcţia publică nu poate constitui obiectul unei înţelegeri între părţi şi nu poate fi stabilită prin contract. Având o bază legală ea poate fi însă schimbată în mod unilateral, fără acordul persoanei care o deţine, desigur tot de către cel care a creat-o
e) Funcţia publică se ocupă prin numire sau prin alegere, în condiţiile legii.
Funcţia publică reprezintă un ansamblu de atribuţii, de competenţe şi puteri în cadrul unui serviciu public, stabilite potrivit legii, cu care sunt investiţi, numiţi sau aleşi funcţionarii publici, în vederea satisfacerii în mod continuu şi permanent a unui interes general.
În virtutea unor funcţii pe care le deţin, unele persoane răspund de desfăşurarea activităţii într-o unitate sau sector de activitate, având dreptul de a lua decizii în acest scop; acestea sunt funcţii de conducere.
În organele administraţiei publice putem întâlni ca funcţii de conducere: ministrul şi adjuncţii acestuia, director şi director general, şef serviciu şi şef birou, prefect, subprefect, primar, viceprimar, etc.
În aceste cazuri, cel ce deţine o funcţie nu are dreptul de decizie, nu răspunde pentru întreaga activitate a organului sau sectorului de activitate, obligaţiile sale profesionale fiind în principal cu caracter prestator; acestea sunt funcţii de execuţie. Sfera acestora e foarte largă şi poartă diverse denumiri, în raport şi de pregătirea de specialitate a celui ce deţine funcţia: medie, inginer, jurist, inspector, etc.
La rândul lor, aceste funcţii se pot grupa în funcţii de execuţie pe grade profesionale şi funcţii de execuţie pe trepte profesionale.
În aparatul Parlamentului, Preşedenţiei şi al Guvernului sunt prevăzute funcţii de specialitate.
3. Funcţionarul public
1.1.Noţiunea de funcţionar public
Statul, judeţul şi comuna, pentru a-şi realiza sarcinile ce le revin înfiinţează o diversitate de servicii publice de legiferare, de soluţionare, cu putere de adevăr legal, a conflictelor juridice care apar în societate şi de realizare a atribuţiilor puterii executive, insistând cu deosebire asupra serviciilor publice administrative despre care am arătat că sunt acele organisme administrative înfiinţate prin lege sau pe baza legii de către stat, judeţul sau comuna pentru satisfacerea în mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societăţii.
Aceste organisme sunt încadrate cu personal de o anumită pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de către stat, judeţul sau comuna.
Pentru a-şi realiza sarcinile pentru care au fost create serviciile publice sunt dotate încă de al înfiinţare, cu funcţii publice care sunt, în opinia noastră, acele grupări de atribuţii, puteri şi competenţe, stabilit potrivit legii, în cadrul serviciilor publice, înfiinţate în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii.
Pentru ca serviciile publice să-şi realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca funcţiile publice - să fie acele grupări de atribuţii, puteri şi competenţe – să fie ocupate de persoane fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică, sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în funcţiile publice cu care au fost dotate, încă de la înfiinţarea serviciilor publice.
Persoanele fizice care ocupă, în condiţiile legii funcţiile publice din cadrul serviciilor publice, se numesc funcţionari publici.
De la această regulă fac excepţie persoanele fizice care alcătuiesc organele reprezentative ale statului – cele două camere ale Parlamentului - ale judeţului – comisiile judeţene – şi ale comunelor – consiliilor locale – care nu au calitatea de funcţionari publici pentru că, în primul rând, ei sunt reprezentanţii ţării, ai judeţului sau comunei şi, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată în timp – de regula, la 4 ani – pe care o desfăşoară, prin modul de lucru – numai în sesiuni – şi prin alte trăsături ei se deosebesc de funcţionarii publici.
Faţă de regula şi de excepţia de la ea, vom considera că sunt funcţionari publici persoanele fizice, cetăţeni români, care deţin, în condiţiile legii, o funcţie publică într-un serviciu public al statului , judeţului sau comunei.
Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată în legislaţia noastră în legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 – unul din primele statute ale funcţionarilor publici din această parte a Europei – care în articolul 1 prevedea: “ sunt funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent, la stat, judeţ, comună, sau la instituţiile ale căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale.”
Această definiţie a fost criticată atât de P. Negulescu, cât şi de J. Vermeulen.
Mai mult, în acelaşi loc P. Negulescu, dând o altă definiţie noţiunii de funcţionar public arată ca: “Funcţionarii publici sunt acum cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi investiţi în mod legal cu atributele funcţiilor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic”, iar A. Teodorescu susţine că: “funcţionarul public este persoana care în schimbul unei remuneraţii, îndeplineşte sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a statului, judeţelor sau comunelor” .
În literatura de specialitate dinainte de Revoluţia din Decembrie 1989, Antonie Iorgovan definea noţiunea de funcţionar de stat ca fiind: “persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de voinţă unilaterală a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii de stat, în vederea realizării competenţei organului din structura căruia face parte funcţia respectivă”.
Fiecare din aceste definiţii are meritele şi neajunsurile ei, dar nu ne propunem să le analizăm deoarece, deşi este importantă noţiunea de funcţionar public, observăm că în codul funcţionarilor publici aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat şi republicat prin Legea pentru cadrul funcţionarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era dată o asemenea definiţie, şi, cu toate acestea după cum se prevede în articolul 2, dispoziţiile cuprinse în partea întâi au fost aplicate tuturor funcţionarilor publici, iar dispoziţiile cuprinse în partea a doua au fost aplicate numai funcţionarilor administrativi şi funcţionarilor de specialitate, cu unele excepţii, cuprinse în articolul 49 (funcţionarii publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate, cum ar fi: membrii ordinului judecătoresc, membrii corpului ofiţerilor şi subofiţerilor, membrii corpului medicilor, ş.a.m.d.) şi articolul 199 (referenţilor stagiari şi oficiilor de studii ).
Pornind de la constanta că persoana fizică care ocupă în condiţiile legii o funcţiune publică, este funcţionar public, şi de la prevederile constituţionale şi legale cercetate, încercăm să desprindem câteva elemente care să nu conducă la o definiţie proprie a serviciilor publice.
Astfel:
a) Toate serviciile publice – organe ale administraţiei publice, centrale şi locale ( dar şi celelalte organe ale statului care realizează sarcinile specifice ale puterii legislative şi judecătoreşti) instituţiile publice şi regiile autonome de interes public – sunt dotate, încă de la înfiinţare, cu funcţii publice;
b) Sunt grupări de atribuţii, puteri şi competenţe stabilite potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale fiecărui serviciu public de către persoanele fizice care ocupă, în condiţiile legii, funcţia publică respectivă;
c) Pentru ca o persoană să poată ocupa o funcţie publică e necesar ca aceasta să fie cetăţean român. În acest sens în articolul 16 (3) din Constituţie se prevede că funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
d) Investirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs ori ca urmare a alegerii;
e) Persoana fizică care ocupă o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate continuă şi permanentă, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;
f) Pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu stabilit potrivit legii, pentru a se întreţine pe el şi familia lui;
g) Pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are anumite drepturi şi obligaţii;
h) Cu excepţia funcţionarilor publici care potrivit legii sunt inamovibili, toţi funcţionarii publici se bucură de stabilitate;
Din elementele menţionate putem concluziona că: funcţionarul public este acea persoană fizică care , cu respectarea condiţiilor cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, într-o funcţie publică pentru a desfăşura contra unui salariu, o activitate continuă.
Pe timpul cât deţine funcţia publică persoana fizică are anumite drepturi şi-i revin anumite obligaţii.
Pe baza trăsăturilor şi consideraţiilor pe care le-am făcut în legătură cu funcţia publică putem preciza şi noţiunea de funcţionar public, înţelegând prin aceasta persoana numită sau aleasă într-o funcţie publică cu caracter de permanenţă în serviciile autorităţilor publice centrale sau locale, ori instituţiile publice care aparţin acestora.
Nu sunt funcţionari publici persoanele care desfăşoară o activitate pe baza unei convenţii civile în serviciul unei autorităţi publice, centrale sau locale, într-o instituţie publică subordonată acestora sau regie autonomă aflată sub autoritatea lor.
În dreptul penal, conţinutul şi trăsăturile de funcţionar public sunt mai largi. În acest sens, sunt consideraţi funcţionari publici chiar şi acele persoane care nu au o învestitură legală sau nu o au chiar de loc, adică acei funcţionari de fapt care exercită permanent sau temporar cu orice titlu o însărcinare în serviciul unui organ de stat, întreprindere sau organizaţie economică de stat. Precizările făcute cu privire la clasificarea funcţionarilor publici privesc desigur şi pe funcţionarii publici.
Vom avea deci funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie, funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi, funcţionari militari şi funcţionari civili etc.
Spre deosebire de funcţionari de execuţie cei care deţin funcţii de conducere au un grad mai mare de răspundere şi independenţă.
CAPITOLUL II
1.1.Istoricul instituţiei prefectului
Reconsiderarea sistemului administraţiei publice în România după Revoluţia di decambrie1989, cu instituţiile sale caracteristice face necesară şi reapariţia instituţiei prefectului, precizarea rolului său în cadrul acestui sistem. Ţinând seama de importanţa instituţiei se impune schiţată evoluţia sa şi a competenţelor prefectului în cadrul legislaţiei administrative româneşti. Prima apariţie a instituţiei prefectului în administraţia societăţii româneşti datează din a doua jumătate a secolului al XIX –lea, fiind consacrată prin Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864 inspirată după modelul francez al timpului.
Ideea de descentralizare administrativă pusă în germene da Regulamentul organic şi reluată de Convenţia de la Paris a fost manifestată pentru prima dată în proiectul pe care Barbu Catargi prezidentul celui dintâi guvern comun al Principatelor Unite l-a întocmit în anul 1862. Acesta organiza judeţele în 4 prefecturi generale :
a) De nord cu capitala la Iaşi.
b) Maritimă cu capitala la Galaţi.
c) De centru cu capitala în Bucureşti
d) Occidentală cu capitala în Craiova.
Fiecare prefectură generală avea un consiliu general. Prefectul era reprezentantul guvernului; din această cauză el avea prestanţă asupra tuturor celorlalte autorităţi, exercitând o acţiune de supraveghere şi control asupra funcţionarilor din prefectura sa. El avea dreptul de a reforma şi chiar a anula actele acestor funcţionari afară de cei depinzători de Ministerul de Război şi Justiţie ori de către ori ele ar fi fost contrarii legilor, dispoziţiilor luate de ministere şi chiar propriilor sale ordine.
Tot prefectului îi revenea paza şi menţinerea siguranţei şi ordinii publice. Acest proiect a fost respins sub cuvânt că “este rău venit într-un moment în care trebuiau luate dimpotrivă măsurile de unificare completă”. Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene organizează pentru prima oară administraţia judeţelor tării, “concepţia ei reprezentând un sistem real şi metodic”. Judeţul nu este numai o simplă subdiviziune administrativă a statului, ci şi o persoană juridică investită cu o anumită putere publică şi drepturi patrimoniale. Comisar al guvernului pe lângă consiliu şi executor al deciziilor acestuia era prefectul, numit de puterea centrală.
Prefectul avea dreptul de a asista la toate deliberările consiliului, putând face acestuia orice propuneri ar fi crezut de cuviinţă. În cazul când consiliul sau comitetul permanent ar fi luat hotărâri în afara atribuţiilor lor sau împotriva interesului judeţului, prefectul era dator să facă recurs la guvern, în termen de 10 zile, notificând aceasta consiliului sau comitetului. Recursul era suspensiv de executare timp de 30 de zile de la data notificării iar, dacă guvernul nu se pronunţa în acest termen, deliberarea devenea executorie.
Instituţia prefectului, prin legea din 1 martie 1883, care modifica prevederile legii din 1864 şi a celei din 31 martie 1872, suferă o restrângere a atribuţiilor care îi reveneau, el nemaifiind “agent executor al deciziunilor consiliului şi comitetului pe care le încredinţează prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuie să îi dea acestuia concursul necesar”.
Prin legea din 1 noiembrie 1892 privind organizarea autorităţilor administrative exterioare dependente de Ministerul de Interne şi fixarea circumscripţiunilor administrative, instituţia prefectului era abilitată cu atribuţii care conturau deplin aceasta funcţie.
În legea pentru unificarea administrativă din 1925 instituţia prefectului era tratată ca reprezentând autoritatea centrală, având atribuţii de control şi fiind totodată “capul administraţiei judeţene”.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 1929 este prima lege administrativă care delimitează autorităţile colectivităţilor locale, alese, de cele ale administraţiei centrale, numite. Legea din 1929 aduce în planul vieţii administrative a tării o nouă instituţie şi anume “Comisia administrativă a judeţului”, al cărei preşedinte era prefectul, având aceeaşi compunere ca a fostului consiliu de prefectură dar, la care se adaugă participarea de drept a preşedintelui delegaţiei permanente judeţene.
În contextul “legii administrative din 27 martie 1936” instituţia prefectului capătă mai multă substanţă, ea devenind figura principală a vieţii administrative locale. Astfel, legea rezerva un rol deosebit de important prefectului, care era reprezentantul guvernului în judeţ şi şeful administraţiei judeţene.
Prefectul este, aşa cum susţinea M. Waline, o creaţie napoleoniană ; ea a fost creată în anul al şaptelea de la Marea Revoluţie Franceză; până la modificarea Constituţiei Franţei din anul 1958, prefectul era reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei departamentului în care funcţiona.
După 1958 prefectul este : reprezentantul statului, al intereselor naţionale; reprezentantul guvernului; organ de administraţie generală; organ de coordonare a serviciilor statului din departament. În ţara noastră, funcţia de prefect a fost instituită prin Legea pentru consiliile judeţene numărul 396 din 2/14 aprilie 1864 care în articolul 91 prevede că : prefectul ca, cap cal administraţiunei judeţene, dirige toate lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Prefectul, după cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al guvernului pe lângă consiliul judeţean.
În această calitate, el supraveghea legalitatea actelor adoptate de consiliul judeţean şi de declaraţia permanent, iar atunci când constata că acestea erau ilegale, avea dreptul şi datoria ca în termen de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la şedinţă sau de la data la care i s-a adus actul la cunoştinţă, să facă recurs la Guvern. Recursul, prevede articolul 95 alineatul 3, era suspensiv de executare. Primind recursul, Guvernul era dator sa se pronunţe asupra lui, în termen de 20 de zile de la primire iar dacă nu se pronunţa în acest termen, actul consiliului judeţean sau al delegaţiei permanente îşi produce efectele pentru care a fost adoptat.
Guvernul, admiţând recursul, nu avea dreptul să modifice actul ci numai să-l infirme în întregime, în cazurile în care constata că actul nu se putea amenda, îl restituia Consiliului Judeţean sau delegaţiei permanente, cu observaţiile sale, şi amâna aprobarea sau respingerea recursului până nu i se spunea actul respectiv modificat de către cei care l-au adoptat, din nou verificării sale. Prin aceeaşi lege s-a înfiinţat funcţia de subprefect care era reprezentantul prefectului în conducerea plăşilor în care era împărţit judeţul.
Subprefectul, prevede articolul 106 astfel cum a fost modificat prin Legea din 31 mai 1894, vizitează toate comunele plăşii sale, inspectează registrele de stare civilă şi verifică starea caselor comunale cel puţin de 2 ori pe an. După modificarea Legii nr. 396/1864 în anul 1904 subprefectul a devenit inspector comunal iar în urma modificării aceleiaşi legi, în anul1908,acesta a devenit administrator de plasă prim pretorul de mai târziu.
Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al administraţiei judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru unificarea administrativă din 1925. Potrivit legii pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929 prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările cuprinse în această lege rezultă ca prefectul avea o triplă calitate cu atribuţii corespunzătoare. Astfel :
a) Ca delegat al autorităţii centrale, prefectul de judeţ, prevede articolul 272, reprezintă guvernul şi puterea executivă şi stă în legătură cu fiecare minister prin directorul ministerial şi prin serviciile ministeriale locale.
b) Ca reprezentant al guvernului, prefectul, potrivit prevederilor articolului 273 exercită controlul şi supravegherea tuturor administraţiunilor locale din judeţ, în care calitate el poate cere pedepsirea funcţionarilor
c) Prefectul era, potrivit articolului 276 şeful poliţiei în judeţ şi exercita atribuţiile sale poliţieneşti în conformitate cu dispoziţiile articolelor 68 şi 69 din Legea de organizare a poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929.
În afară de atribuţiile ce-i reveneau în calităţile menţionate, prefectul se îngrija de publicarea legilor şi regulamentelor şi veghea la aplicarea lor; era dator să dea concursul la îndeplinirea deciziilor executorii ale consiliului judeţean şi delegaţiei consiliului judeţean; supraveghea toate instituţiile de binefacere şi asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ sau comună; raporta departamentului respectiv observaţiile ce ar avea de făcut asupra funcţionării diferitelor servicii publice.
Pentru a fi numit prefect legea prevedea anumite condiţii (vârsta minimă 30 de ani, studii superioare) şi stabilea anumite incompatibilităţi. Astfel , potrivit articolului 270, prefectul nu poate ocupa nici o altă funcţiune publică plătită de stat, judeţ sau comună, nici exercita vreo profesiune liberă, nici a face parte ca administrator sau cenzor în consiliile societăţilor civile sau comerciale, cooperative sau bănci populare din cuprinsul judeţului sau a căror activitate se întindea în acelaşi judeţ. Din modul de numire şi din atribuţiile sale reiese că, în concepţia legiuitorului din 1929, prefectul era unul politic şi nu administrativ.
Punându-şi întrebarea ce se înţelege prin prefectul politic şi prin prefectul administrativ, J. Vermeulen susţinea că : “prefectul politic este acel organ reprezentând autoritatea centrală în judeţ şi numit de guvern în majoritatea cazurilor propus de Ministerul de Interne. Prefectul administrativ este funcţionarul de carieră recrutat potrivit anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea profesională care se află în mod permanent în fruntea judeţului pentru desemnarea intereselor sale de ordin local”.
Instituţia prefectului a funcţionat potrivit organizării din 1929, cu unele întreruperi – august 1938 – septembrie 1940 – până la adoptarea Legii nr. 17/1949 asupra organizării consiliilor populare. După peste 40 de ani, funcţia de prefect, ca reprezentant al guvernului a fost reînfiinţată prin Legea administraţiei publice locale Nr. 69/1991.
1.2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă
Deşi instituţia prefectului este reglementată în Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 – articolul 96 – 105 – şi care prevede atribuţiile şi rolul său pe plan local, articolul 122 din Constituţie prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. De la instituirea pentru prima dată prin Legea pentru consiliile judeţene din 2 – 14 aprilie 1864 şi până la adoptarea Legii administraţiei publice locale nr. 69/1991 – cu excepţia anilor 1948 – 1990 funcţiei de prefect s-au urmat două soluţii şi anume : prefectul administrativ şi prefectul politic.
Legea din 1991, ca şi cea din 1929 a mers pe varianta prefectul politic, care se caracterizează printre altele, prin aceea că el este numit de Guvern şi că, pentru a fi numit în această funcţie, legea nu cere o anumită pregătire de specialitate juridică, ci doar calitatea politică care să-i atragă numirea, de către Guvern ca reprezentant al său într-un judeţ şi în municipiul Bucureşti. Dacă serviciile publice descentralizate ale organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale sunt serviciile publice în teritoriu ale acestora, tot aşa şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului este funcţionarul public numit de acesta care îşi desfăşoară activitatea nu la sediul Guvernului ci în teritoriu în capitalele judeţelor şi în municipiul Bucureşti.
Prefectul are, într-un anume fel rolul serviciilor publice descentralizate în unităţile administrativ teritoriale, cu deosebirea că, în timp ce acestea din urmă realizează pe plan local, atribuţiile de specialitate ale organelor administraţiei publice centrale care le-au organizat, prefectul realizează pe plan local, atribuţiile de conducere a serviciilor publice descentralizate, după cum Guvernul exercită, la nivelul întregii ţări conducerea generală a administraţiei publice – articolul 101 din Constituţie.
Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt iminente, unele având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice. Este de neconceput într-un stat de drept ca sa fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiţiei pe motiv de autonomie locală. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind însuşi unul din acestea.
În toate ţările democratice la nivelul unităţii administrativ – teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie este un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legi de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor autonome. După sistemul francez tradiţional acest rol la noi l-a avut prefectul. Potrivit articolului 122 prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeţean dar, privind reglementarea în ansamblul ei desprindem următoarele calităţi ale prefectului:
1. Reprezentant al Guvernului
2. Şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti)
3. Autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale.
Ca reprezentant al Guvernului prefectul este supus “jocului politic” iar funcţia sa are caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de şef al serviciilor publice statale trebuie sa reţinem că nu se face distincţie între serviciile publice exterioare ale ministerelor şi serviciile publice exterioară ale autorităţilor centrale de specialitate. Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, prefectul are dreptul sa atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales, al unui primar sau al oricărui organ executiv creat potrivit legii, la nivel judeţean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile Constituţia prevede principiul suspendării, de drept a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie atât a persoanei în faţa unor eventuale abuzuri ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a intereselor naţionale, în raport cu cele locale. În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus problema de a ştii dacă acţiunea în justiţie a prefectului ca autoritate de tutelă administrativă poate fi circumstanţială şi condiţionată de îndeplinirea unor termene cum e cel prevăzut în articolul 101 alineatul 2 din Legea 69/1991 fiind sesizată şi Curtea Constituţională.
Dreptul prefectului de a ataca în justiţie actele administrative pe care le estimează ilegale nu poate fi condiţionat pe termene de decădere, ar însemna, urmare a respingerii acţiunii pentru tardivitate ca sa fie “autorizate” a înfiinţa acte juridice contrare legii şi Constituţiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituţia în articolul 1 alineatul 3 precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în articolul 16 alineatul 2 se arată că “Nimeni nu este mai presus de lege”.
1.3. Prefectura şi aparatul tehnic de specialitate
Constituţia şi Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 au creat şi organizat instituţia prefectului ca autoritate administrativă ce lucrează ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti. Ţinând seama de atribuţiile ce-i revin prefectul nu le-ar putea îndeplini dacă nu ar avea un aparat tehnic de specialitate, şi pentru aceasta, în articolul 105 din Legea nr. 69/1991 s-a prevăzut că prefectura are un aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărârea Guvernului.
Potrivit prevederilor articolului 283 din Legea pentru organizarea administraţiunii locale din 1929, prefectul avea unul sau mai mulţi funcţionari administrativi la dispoziţia sa după cum stabilea directorul ministerial local, care formau cabinetul prefectului. În articolul102 din Legea nr. 69/1991 legiuitorul a folosit pentru a desemna aparatul tehnic de specialitate al prefectului noţiunea de prefectură însă, nicăieri în această lege nu sunt prevăzute atribuţii şi competenţe pentru prefectură, ci numai pentru prefect.
Acelaşi lucru se întâmplă şi cu primăria pentru că şi aceasta cuprinde aparatul tehnic de specialitate prin care primarul îşi exercită atribuţiile ce-i revin din legi hotărâri ale Guvernului ori ale Consiliului local, comunal sau orăşenesc. La fel şi cu preşedinţia care cuprinde aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia Preşedintele realizează atribuţiile ce îi revin din Constituţie şi din legi. Considerăm ca primăria, prefectura şi preşedinţia cuprind aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia primarii, prefecţii şi Preşedintele realizează sarcinile ce le revin potrivit Constituţiei şi legilor tării.
Aceste noţiuni mai au însă şi un alt sens şi anume acela de clădire în care îşi au sediul primarii, prefecţii şi Preşedintele. Dacă pentru clădirea în care îşi desfăşoară activitatea Preşedintele în vorbirea curentă se foloseşte expresia de “Cotroceni” pentru clădirile în care îşi desfăşoară activitatea în mod curent primarii şi prefecţii se folosesc noţiunile de “primărie şi prefectură”. În concluzie noţiunile de primărie, prefectură şi preşedinţie au două sensuri şi anume: primul, acela de aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia aceşti funcţionari publici îşi realizează atribuţiile ce le revin din Constituţie şi legi şi, al doilea acela de clădirea în care aceştia îşi desfăşoară în mod permanent activitatea.
Potrivit prevederilor articolului 1 din Hotărârea Guvernului nr. 118/1992, la prefecturi se organizează un aparat tehnic de specialitate care asigură realizarea atribuţiilor ce revin potrivit legii, prefectului şi comisiei administrative, iar potrivit articolului 6 din aceeaşi hotărâre, prin aparatul tehnic de specialitate al prefecturilor se asigură îndeplinirea atribuţiilor stabilite de lege pentru prefect, în ceea ce priveşte controlul actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi de coordonare a serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale, organizate în unităţile administrativ – teritoriale.
Acelaşi articol cuprinde atribuţiile principale ale aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor, atribuţii determinate de acelea care revin prefecturii.
Astfel :
A. Cu privire la controlul (legalităţii) actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene:
a) verifică legalitatea actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene şi formulează propuneri prefectului, în scopul aprecierii legalităţii acestora;
b) controlează respectarea obligaţiei – autorităţilor administrative publice locale şi judeţene – de transmitere a actelor (administrative), în termenele stabilite de lege şi informează prefectul cu privire la cele constatate;
c) întocmeşte documentaţia necesară sesizării instanţei de contencios administrativ şi înştiinţează autorităţile pârâte;
d) întocmeşte rapoarte şi informări cu privire la organizarea executării legii şi a altor acte normative de către consiliile locale, judeţene şi primării (şi preşedinţii consiliilor judeţene);
e) urmăreşte pregătirea şi aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar;
f) urmăreşte modul în care se aduce la îndeplinire ordinele emise de prefect şi informează asupra eventualelor încălcări ale acestora;
g) elaborează documentaţia necesară şi întocmeşte propuneri în vederea sesizării Guvernului, în cazurile prevăzute de lege, pentru dizolvarea consiliului local, precum şi pentru demiterea consilierilor sau, după caz, a primarilor;
h) elaborează semestrial rapoarte cu privire la lucrările şi acţiunile de interes naţional ce se desfăşoară pe teritoriul judeţului.
B. Cu privire la coordonarea serviciilor publice descentralizate:
a) prezintă periodic şi ori de câte ori este necesar informări cu privire la respectarea legilor şi a ordinii de drept pe teritoriul judeţului şi face propuneri corespunzătoare pentru restabilirea legalităţii şi a ordinii publice;
b) periodic şi ori de câte ori evenimentele cu caracter deosebit o impun, informează, pe prefect, în legătură cu stadiul organizării şi aplicării măsurilor de apărare care nu au caracter militar; păstrează un contact permanent cu autorităţile militare şi poliţieneşti pentru a informa în timp util pe prefect asupra oricărei probleme care prezintă importanţă pentru securitatea cetăţenilor şi a bunurilor din judeţ;
c) informează periodic, în conlucrare cu autorităţile şi instituţiile publice competente, asupra stării infracţionale şi asupra modului a drepturilor cetăţenilor şi face propuneri corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi pentru respectarea drepturilor omului.
d) Informează periodic asupra activităţii desfăşurate de serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice locale organizate în judeţ şi semnalează eventualele divergenţe dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice, locale şi judeţene, propunând soluţii de conciliere corespunzătoare;
e) Elaborează şi supune prefectului spre aprobare (emitere), proiectele de ordine, cu consultarea organelor şi serviciilor de specialitate ce asigură contrasemnarea acestora de către conducătorii organelor sau serviciilor de specialitate.
C. Alte atribuţii ale aparatului tehnic de3 specialitate al prefecturilor sunt următoarele:
a) Asigură convocarea consiliilor locale în şedinţa de constituire;
b) Furnizează trimestrial principalele date statistice cu privire la starea generală economică, socială, culturală şi administrativă a judeţului anual întocmeşte un raport cu privire la aceste aspecte.
c) Aduce la cunoştinţa publică prin afişare şi publicare ordinele cu caracter normativ emise de prefect şi comunică persoanelor juridice sau fizice interesate ordinele care nu au caracter normativ;
d) Analizează şi propune prefectului, în condiţiile legii, numirea, confirmarea sau eliberarea din funcţie a secretarilor consiliilor locale;
e) Asigură secretariatul tehnic al comisiei administrative.
În anexele 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului numărul 118 / 1992 sunt prevăzute:
a) structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor judeţene (anexa numărul 1);
b) structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturii municipiului Bucureşti şi al sectorului agricol Ilfov (anexa numărul 2)
Structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor din judeţe este următoarea:
- director general de prefectură
- serviciul juridic şi contencios
- serviciul de coordonare al serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi serviciul secretariat administrativ şi relaţii cu publicul
Structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturii al municipiului Bucureşti şi al sectorului agricol Ilfov este:
- director general de prefectură
- direcţia juridic şi contencios
- direcţia coordonare a serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale
- direcţia secretariat – administrativ şi relaţii cu publicul
Atât în anexa numărul 1 cât şi în anexa numărul 2 au fost menţionaţi, ca făcând parte din aparatul tehnice de specialitate al prefecturilor, atât prefectul cât şi subprefectul.
Prefecturile judeţene au 30-40 de posturi, iar prefectura municipiului Bucureşti şi a sectorului agricol Ilfov are 60 de posturi.
După cum prevede articolul 3 din Hotărârea Guvernului numărul 118 / 1993, iar numărul de personal al aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor se stabileşte de către Departamentul pentru Administraţie Publică Locală, cu avizul Ministerul Finanţelor şi al Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, la propunerea prefectului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a aparatului tehnic de specialitate se fac potrivit articolului 4 de către prefect. Salarizarea acestui personal se face după cum prevede articolul 3 din aceeaşi Hotărâre, potrivit legii, adică potrivit Anexei numărul 9 la Legea numărul 40 / 1991 cu privire la salarizarea Preşedintelui şi guvernului României precum şi a personalului preşedenţiei, guvernului şi al celorlalte organe ale puterii executive, astfel cum a fost modificată prin Legea numărul 33 / 1993.
1.4. Atribuţiile prefectului conform Legii Administraţiei Publice Locale Nr. 69/1991
Conform dispoziţiilor articolelor 107/111 din Legea Administraţiei Publice Locale Nr. 69/1991 , Prefectul are diferite atribuţii.
Articolul 107 – prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori, membrii ai consiliului judeţean şi în consiliile locale sau primari şi nu pot îndeplinii o funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional, o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrativ.
Articolul 108 – (1) în calitate de reprezentant al guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale sau judeţene şi a primarilor se desfăşoară conform legii.
- (2) între prefecţii, pe de o parte, şi consiliile locale, judeţene şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Articolul 109 – prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Articolul 110 – (1) prefectul, ca reprezentant al Guvernului îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice
b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene.
c) avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate.
d) dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal constituite
e) răspunde, în condiţiile stabilite de lege, de pregătirea şi aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar; autorităţile militare şi organele locale ale Ministerului de Interne au obligaţia să informeze pe prefect asupra oricărei probleme care poate avea importanţă pentru judeţ.
f) prezintă anual Guvernului, un raport asupra stării generale economice, sociale, culturale şi administrative a judeţului, inclusiv realizarea programului de guvernare.
(2) prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de guvern.
Articolul 111- (1) în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ şi actele acestora.
Capitolul III
1.Concluzii
Cu privire la relaţia dintre puterea executivă şi administraţie trebuie să reţinem următoarele aspecte:
a) termenul de administraţie a fost folosit în două sensuri, un sens funcţional ( material ) – exemplu consiliul municipal şi primarul sunt însărcinaţi cu administraţia locală şi un sens derivat, organic ( un personal care îndeplineşte servicii de administraţie ) – exemplul acesta fiind punctul de vedere al Administraţiei Finanţelor.
b) Dreptul administrativ a fost constituit pe două idei
1. administraţia nu este singura problemă a executivului
2. administraţia este exclusiv o problemă a executivului
În perioada formării “concepţiei tradiţionale “ autorii de drept administrativ au fost nevoiţi să propună teza puterii publice pentru a putea explica mai pe larg noţiunea de administraţie.
Statul posedă o voinţă proprie superioară, prin natura sa, voinţei indivizilor.
Cred că tocmai aceste idei au permis să se formuleze teoria inexistenţei răspunderii statului în anumite sectoare de activitate administrativă, ajungându-se apoi la fundamentarea “actelor discreţionare “, acte pentru care administraţia nu “este supusă nici unui judecător “.
Conform doctrinei reies următoarele noţiuni în ceea ce priveşte noţiunea de administraţie :
în esenţa sa, administraţia este exercitată de puterea executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu organismele de drept internaţional.
Administraţia se realizează sub un regim de putere politică prin prerogative şi constrângeri exorbitante de la dreptul comun.
Când administraţia se realizează, excepţional, sub un regim de drept comun, ea nu pune probleme juridice specifice.
Se poate defini administraţia ca fiind exerciţiul puterii executive sub un regim de putere publică.
Trebuie remarcat că puterea publică nu se caracterizează numai prin derogări “ în plus “ de la regimul juridic al simplilor particulari dar şi prin derogări “ în minus “.
Alături de prerogativele administraţiei există anumite constrângeri, care sunt cunoscute de simplii particulari : persoanele private pot să se decidă pentru alegerea unui lucru din orice motiv ( interes, generozitate, capriciu ) care nu este nici ilicit, nici imoral, pe când administraţia nu se poate decide decât pentru motive de interes public; întreprinderile private pot să-şi atragă liber angajaţii şi funcţionarii, pe când administraţia trebuie să deschidă concurs pentru recrutarea de personal şi să recurgă la licitaţie pentru plasarea afacerilor sale.
Astfel, puterea politică este definită ca un regim juridic, caracterizat prin prerogative şi prin constrângeri exorbitante de la dreptul comun, recunoscute sau impuse celor care acţionează pentru exercitarea suveranităţii naţionale.
Nu toţi autorii fundamentează cele două dimensiuni ale administraţiei publice prin prisma noţiunilor de ordine publică şi, respectiv, servicii publice (cum s-a întâmplat în literatura franceză interbelică ) ca apoi să poată stabili corespondenţa acestor ” noţiuni clasice ” cu noţiunile constituţionale actuale.
Făcând o scurtă analiză observăm că sistemul constituţional român din 1991 este mai aproape de sistemul francez din 1958 ( şi nu de cel din 1946 ori de cel din 1875 ) şi aceasta inclusiv sub aspect terminologic.
Constituţia din 1991 consacră, în articolul 119 (1), principiul potrivit căruia ” administraţia publică din unităţile administrativ teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice”.
Pe baza acestui principiu rolul şi importanţa acestor organe a administraţiei publice vor creşte pe măsură în raport direct , cu creşterea gradului de autonomie locală a unităţilor administrativ – teritoriale.
În opinia mea, legea administraţiei publice locale numărul 69 / 1991 trebuia să dea viaţă principiului constituţional potrivit căruia administraţia publică din unităţile administrativ - teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice.
Aceste două principii îşi pot demonstra finalitatea lor care constă, pe de o parte, în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă parte, în asigurare conducerii unitare a puterii executive - a administraţiei publice – în statul de drept unitar român, numai dacă sunt bine reglementate, cu luarea în considerare a cerinţelor fiecăruia din aceste două principii.
În condiţiile în care într-un judeţ sunt organizate peste 25 de servicii publice descentralizate, ca urmare a aplicării principiilor descentralizării serviciilor publice, este dificil de văzut sub ce formă şi prin ce servicii publice se mai aplică celălalt principiu – cel al autonomiei locale.
În lipsa unei legi care să reglementeze organizarea şi funcţionarea serviciilor publice, inclusiv ale serviciilor publice descentralizate, constatăm că, deşi aceste servicii publice ale puterii executive îşi desfăşoară activitatea în unităţile administrativ – teritoriale, Legea administraţiei publice locale numărul 69 / 1991 nu reglementează nimic, sau aproape nimic, în legătură cu ele – serviciile publice descentralizate.
Administraţia ne apare ca o funcţie autonomă alături de legislativ şi de justiţie, fundamentând această soluţie pe transformările structurale care s-au produs în raporturile dintre administraţie şi legislativ.
Altădată reglementarea domeniului rezervat legii semnifică faptul că legiuitorul este competent pentru determinarea întinderii puterii administraţiei; astăzi ea semnifică faptul că legiuitorul trebuie să precizeze el însuşi întinderea ce se permite libertăţilor fundamentale.
Pe această linie de idei se menţionează faptul că atunci când administraţia exercită puterea sa discreţională, când ea singură îşi alege căile şi mijloacele necesare pentru atingerea scopurilor, este ea însăşi, adică funcţiune autonomă.
Trebuie reţinut că ” exercitarea puterii discreţionale pune în valoare suveranitatea de stat a statului pur, fără intermediere de ordin legislativ ” şi, dimpotrivă, reducerea puterii discreţionale ar conduce la reducerea nu numai a autonomiei administraţiei ci şi a participaţiei sale la puterea publică a statului ” făcând ca dintre cele 3 puteri administraţia să devină cea mai slabă. Locul administraţiei ” în trinitatea puterilor ” este dat tocmai de sfera puterii sale discreţionale.
Am încercat să delimitez administraţia realizată de organele administrative de administraţia realizată de celelalte structuri statale ( organele puterii de stat, judecătoreşti şi procuraturii ) imaginând şi o expresie grafică.
Faţă de fondul comun de idei al doctrinei din acea perioadă am reţinut următoarele note de conţinut ale administraţiei de stat, în sens de fapt administrativ politico – statal.
a) este o specie a fenomenului administrativ
b) este o activitate de conducere a executării şi de executare efectivă ( concretă ) a legilor şi a actelor organelor statului, executarea concretă a legilor presupunând şi realizarea diferitelor servicii publice.
c) Este o formă de realizare a puterii de stat.
Opiniile din dreptul public elaborate pe baza celor trei constituţii socialiste, reprezintă o continuare a disputelor teoretice din perioada interbelică, dar în alte condiţii legislative, determinate de un alt regim politic.
Autorii au încercat să se menţină în filonul ideilor sănătoase ale dreptului public, chiar dacă erau obligaţi la compromisuri terminologice de vreme ce unele expresii tradiţionale au fost pur şi simplu interzise, între care : separaţia puterilor, domeniu public, interes public etc.
